Transformarile intervenite in Republica Moldova dupa prabusirea imperiului sovietic in plan politic, economic si social, au determinat in mod firesc schimbari de substanta si in planul concret al organizarii si functionarii administratiei statului.
Mutatiile survenite in cadrul sistemului de administrare sunt cu atat mai pregnante, cu cat transformarile induse la nivelul acestuia, au capatat consistente, in urma adoptarii Constitutiei republicii Moldova la 29 iulie 1994 .
Atat in plan structural-organizatoric, cat si cel material-functional, administratia publica a capatat o noua filosofie, dobandind o configuratie inedita in sistemul global al administratiei din Republica Moldova. Fiind chemata sa satisfaca interesul general exprimat prin lege, administratia publica constituie activitatea prin care se exercita legea, ea fiind foarte strans legata de puterea executiva. Si daca activitate de stat este o activitate de organizare a relatiilor sociale, ideea de organizare fiind punctul-cheie in administrarea publica, in sens larg "administratia publica este o activitate de organizare a anumitor relatii sociale, mai concret a legilor si a celorlalte acte ale organelor statului" .
O organizare optima nu poate fi rezultatul intamplarii, orice organizare trebuie fundamentata stiintific. Deci, functionarea rationala si eficienta a administrarii publice cere implimentarea metodelor stiintifice de organizare a activitatilor administrative. Aceasta este cu atat mai important pentru Republica Moldova, unde stiinta adminisratiei dace primii pasi si elaborarile teoretice in acest domeniu sunt actuale si tin sa fie urmate de indrumari practice pentru organele administratiei publice.
Administratia tarii este incredintata unor autoritati statale, ele fiind administratia centrala si unitatile sale teritoriale precum si administratia locala, chemata sa administreze interesele colectivitatilor locale, in conformitate cu Constitutia Republicii Moldova.
Pornind de la acest rationament putem mai bine sa ne dam seama care sunt deosebirile dintre autoritatile administratiei publice locale si diferitele servicii publice ale administratiei publice centrale de specialitate (ministere, departamente) care actioneaza intr-un anumit teritoriu, dar sunt structuri exterioare ale anumitor autoritati administrative centrale. E necesar de precizat ca in cadrul structurii teritoriale a organelor administratiei locale si centrale, relatiile dintre ele sunt foarte variate si, in fine, ele trebuie sa colaboreze reciproc, deoarece au un scop comun - organizarea serviciilor publice pentru cetatenii din teritoriu. Organele administratiei publice pot activa eficient in conditiile cand toate transformarile din societate se efectueaza intr-o consecutivitate bine determinata si au un suport legislativ adecvat, care le-ar permite nu numai sa dirijeze aceste procese, dar sa se reformeze ele insele, pornind de la cerintele inaintate de evolutia societatii.
Consultand literatura de specialitate existenta si analizand, in particular, conlucrarea serviciilor publice desconcentrate in teritoriul judetului Chisinau si autoritatile publice locale in chestiunile de interes comun, am ajuns la concluzia ca prea putin se studiaza in republica noastra relatiile dintre diferite nivele ale administratiei publice, aceste considerente determinand alegerea temei abordate in lucrarea de fata.
Structurat teza a fost conceputa in patru capitole. In introducere s-au facut precizari terminologice extrase din literatura de specialitate, utile, dupa parerea noastra, in elucidarea de mai departe a temei. Capitolul unu vine cu o prezentare generala a administratiei publice, in special a administratiei publice centrale si locale.
Reiesind din considerentul ca experienta altor tari in problema data ne-ar ajuta sa depasim situatia in care ne aflam in prezent si tinand cont de directiile proprietare ale politicii externe la etapa actuala, am analizat in capitolul trei raporturile si relatiile dintre autoritatile administratiei publice in tarile Europei Centrale si de Est.
S-a facut o incursiune in istoricul evolutiei relatiilor dintre organul administratiei publice in plan istoric in Moldova, urmand ca in capitolul trei sa urmarim raporturile dintre autoritatile publice in Moldova dupa declararea suveranitatii.
Ultimul capitol, patru este axat pe observatii practice recente si anume conlucrarea serviciilor publice desconcentrate in teritoriul judetului Chisinau si autoritatile publice locale in chestiunile de interes comun.
Sursele bibliografice de baza au servit Constitutia Republicii Moldova, legile si alte acte normative referitoare la activitatea autoritatilor publice cat si literatura stiintifica de specialitate editata in republica noastra si strainatate.
Amploarea schimbarilor intervenite in ultimul deceniu in structura organelor (autoritatilor) statului au produs, in mod obiectiv, transformari de esenta si in planul administrarii publice, in general, si al organizarii si functionarii sale, in special. O colectivitate umana, aflata pe un anumit nivel de dezvoltare si de coeziune, nu poate exista decat dispunand de o administratie, care are ca obiect general satisfacerea nevoilor importante ale vietii acestei colectivitati, viata implicand administrarea. In acest sens, unii autori straini si autohtoni, subliniaza importanta crescuta a administratiei in contextul statului modern. Astfel, Georges Burdeau aprecia ca implicatiile "revolutiei stiintifice si tehnice amplifica prerogativele administratiei" . Un alt autor, Eull, considera ca functia statului tehnocrat, functie plurivoca, consta in a ordona si a administra .
In opinia lui Eric Weil, doua elemente sunt specifice statului modern: faptul ca legea este formala si universala, ca ea se aplica deopotriva tuturor cetatenilor, fara exceptie, si faptul ca pentru deliberare si executie guvernarea se sprijina pe administratie. De altfel, este foarte clar - afirma Weil, ca statul modern n-ar putea exista fara administratie, dar n-ar putea fi pura administratie .
O administratie publica este, sustine pr. Univ. Dr. Mihail Platon, "procesul de implimentare a deciziilor politice si ale aparatului autoritatilor publice centrale si locale, precum si ale personalului implicat in acest proces". "Orice oranduire sociala dintr-un stat suveran nu are un scop mai nobil decat a folosi toata puterea si toate resursele ca in tara sa sa domneasca ordinea, sa asigure inviolabilitatea frontierelor si securitatea statului; sustine cultura, invatamantul si stiinta natiunii, libertatea si drepturile cetatenilor, a contribui la circularea veniturilor banesti necesare acoperirii cheltuielilor de functionare a organelor sale; a stimula administrarea domeniului public si alte branse pentru buna functionare a statului" .
Legea republicii Moldova nr. 186-XIV din 06.11.98 "privind administratia publica locala" stipuleaza urmatoarea definitie de administrare publica - "forma de organizare si executare nemijlocita a puterii executive a statului, factor esential de care depinde in mare parte exercitarea rolului statului in organizarea si conducerea societatii". Este interesanta, in aceasta ordine de idei, afirmatia Mariei Orlov care sustine ca administratia publica nu este "forma de organizare si executare" ci "este o activitate (sau activitati) exercitata de autoritatile publice (prin functionarii sai) in scopul realizarii sarcinilor si functiilor statului in interesul general al societatii" .
Termenul de administratie deriva din latinescul administer, care are sensul de a sluji, de a aduce la indeplinire o misiune comandata .
In acelasi context, literatura de specialitate mai precizeaza etimologia acestui termen ca fiind din minister - servitor, are legatura cu magister ce il desemneaza pe stapan caruia i se subordoneaza servitorul si pe care trebuie sa-l slujeasca; aceasta este o administratie particulara, distincta de administratia publica, ambele reprezentand genuri ale administratiei, fiecare, la randul lor, avand mai multe specii .
Astfel, pornind de la sensul etimologic al cuvantului, constatam ca notiunea de a administra este considerata o activitate subordonata ce se indeplineste la ordinele cuiva, apreciindu-se in acest sens, ca insusi ministrul este in primul rand un servitor, desigur in sensul de servitor al cetatenilor pe care acesta trebuie sa-i serveasca .
In limbajul curent, termenul de administratie se utilizeaza in mai multe sensuri si anume:
- continutul principal al activitatii executive a statului;
- sistem de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva;
- conducerea unui agent economic sau institutii social-culturale;
- un compartiment (directie, sectie, sector, serviciu, birou) din unitatile direct productive sau institutii social-culturale, care nu desfasoara nemijlocit o activitate direct productiva .
In acelasi timp, printre alte sensuri ale termenului de administratie, pe cel de administratie publica il regasim ca o sintagma explicata, in unele dictionare si lucrari de specialitate de specialitate americane (traducerea apartine lui Ioan Alexandru), prin:
- functia executiva in guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
- organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii;
- arta si stiinta aplicata la sectorul public;
- activitate prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului;
- domeniu de activitate care, in principal, se preocupa de mijloacele pentru implimentarea valorilor politice, ramura executiva a guvernarii.
Potrivit acestor opinii, rezulta ca administrarea publica este o activitate determinata de vointa politica si realizata, in cea mai mare masura, de executiv pentru organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legii11.
Un alt autor, Ioan Vida, impartaseste opinia ca "a administra reprezinta o activitate executiva, pusa sub semnul comenzii sau al delegarii de atributii, iar cand aceasta activitate realizeaza obiectivele slujindu-se de puterea publica prin derogarea (abaterea) de la regulile dreptului comun, ea dobandeste atributele administratiei publice" .
O alta notiune cu care opereaza legile tarii noastre este cea de autoritate publica . In context constitutional, aceasta notiune desemneaza orice organ sau functionar care are prerogative de putere publica si in sens restrans, clasicele puterii (organe) prin care se exercita functiile statului. De altfel, in opinia lui Antonie Iorgovan, sensul principal de autoritate publica este de "organ public", colectivitate de oameni care exercita prerogativele de putere publica, fie intr-o activitate statala, fie intr-una de administratie locala autonoma .
In sfarsit apare si necesitatea de a explica si notiunea de organ al administrarii publice cu care vom finaliza acest paragraf apeland iarasi la opinia exprimata in literatura de specialitate de catre un autor potrivit caruia, notiunea de organ, ca si cea de autoritate a administratiei publice, reprezinta "o categorie de autoritate publica, care, potrivit Constitutiei si legilor, este chemata sa execute legea sau, in limitele legii sa presteze servicii publice, uzand, in acest scop, de prerogativele specifice puterii publice" .
CAPITOLUL I
ADMINISTRATIA PUBLICA - NOTIUNI GENERALE
§ 1. Conceptul de administratie publica centrala
Conform "Legii privind Administratia publica locala" din noiembrie 1998 administratia publica este forma de organizare si executare nemijlocita a puterii executive a statului, factor esential de care depinde in mare parte exercitarea rolului statului in organizarea si conducerea societatii.
Continutul administratiei publice este determinat de doua categorii de activitati:
- activitati cu caracter de dispozitie;
- activitati cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).
In baza structurii administratiei publice stau doua criterii:
- teritorial;
- functional.
Aceste doua criterii ale sistemului administrativ se completeaza reciproc.
Structura functionala a sistemului administratiei publice este inseparabil legata de structura teritoriala a acestuia, deoarece existenta sa este de neconceput fara o buna organizare teritoriala a statului.
Procedand la organizarea administratiei publice prin Constitutie si legi, statul stabileste, pe de o parte, organizarea administrativa a teritoriului, iar pe de alta parte, determina functiile autoritatilor publice in aceste unitati administrativ-teritoriale.
Pornind de la aceste criterii, administratia publica poate fi impartita in administratie publica centrala si administratie publica locala, in administratie publica generala si administratie specializata (anexa nr. 1).
Administratia publica centrala, conform art.1 din Legea privind Administratia publica locala, este totalitatea autoritatilor de specialitate ale administratiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societatii la nivelul intregii tari.
Administratia publica centrala este realizata de autoritatile puterii executive cu competente generale, in primul rand de Guvern si Seful statului, in masura in care ele exercita functii administrative, de rand cu cele publice, si de administratie publica centrala de specialitate. Aceasta se compune din administratie ministeriala, departamentala si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale organizate in subordonarea Guvernului si conduse de el.
Presedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p.2 al Constitutiei R. Moldova, "reprezinta statul si este garantul suveranitatii, independentei nationale, al unitatii si integritatii teritoriale a tarii." Pornind de la aceste prevederi constitutionale, putem contura doua functii prezidentiale: functia de reprezentare si functia de garant al statului si al Constitutiei. Ca sef al statului, Presedintele e chemat sa asigure buna functionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativa, executiva si judecatoreasca. Iata de ce, in realizarea functionarii sale, Presedintele Republicii Moldova indeplineste un sir de atributii in raporturile cu celelalte autoritati publice.
Din acest punct de vedere deosebim atributii prezidentiale exercitate in raporturile cu Parlamentul si atributii prezidentiale exercitate in raporturile cu autoritatile judiciare. Un rol aparte ocupa atributiile Presedintelui Republicii Moldova in sfera puterii executive, in special in raporturile cu Guvernul, cu autoritatile administratiei publice centrale de specialitate si autoritatile administratiei publice locale.
Presedintele Republicii Moldova este secundat in activitatea sa de un aparat de functionari dirijat de conducatorul administratiei prezidentiale care se afla in subordine directa Presedintelui. Structura aparatului prezidential si resursele financiare ale lui se aproba la propunerea Presedintelui de catre Parlament.
In sistemul autoritatilor publice centrale Guvernul ocupa un rol deosebit. Lui ii revine, in conformitate cu principiul separatiei puterilor in stat, alaturi de seful statului, puterea executiva. Reprezentand puterea executiva, Guvernul indeplineste doua functii principale: asigura realizarea politicii interne si externe a statului si exercita conducerea generala a administratiei publice.
In conformitate cu art.97 al Constitutiei Republicii Moldova , Legea privind administrarea publica locala Guvernul este alcatuit din Prim-ministru, prim-viceprim ministru, viceprim-ministru, ministri si membri stabilisi prin lege organica.
Activitatea Guvernului se organizeaza in corespundere cu cerintele republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului Republicii Moldova .
In exercitiul functiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel putin o data pe an Guvernul tine in fata Parlamentului o dare de seama ampla despre activitatea sa.
Guvernul isi exercita functiile sale aflandu-se in sedinte cu participarea tuturor membrilor sai. La sedinta Guvernului se discuta probleme majore de interes statal, care privesc desfasurarea politicii social-economice si politice a statului, prevazute de programul de guvernare. Prin programul sau de activitate, el propune Parlamentului directiile politicii interne si externe. Acesta este rolul sau politic. Dar, in stransa legatura cu acest rol, apare si pozitia Guvernului de autoritate publica centrala, de competenta generala a administratiei publice. In virtutea acestui rol, Guvernul desfasoara o activitate executiva, principalul sau atribut fiind organizarea executarii legilor de catre autoritatile administratiei publice.
Guvernul este asigurat in rezolvarea atributiilor sale de catre Cancelaria de Stat, care este condusa de Ministrul de Stat, aflat la randul sau in subordonare directa prim-ministrului.
