Controlul exercitat asupra colectivitatilor locale

In cadrul Statelor unitare , cu scopul de a garanta unitatea statului central , s-au instituit anumite limite colectivitatilor locale descentralizate , limite care sunt insa impuse de Constitutie sau de lege. Aplicarea lor este garantata pe plan practic prin eficacitatea controalelor care se exercita asupra colectivitatilor locale .

Controlul asupra colectivitatilor reprezinta un anumit gen de supraveghere exercitat fie de catre un organ al administratiei centrale (Guvernul), fie de catre un organ al administratiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului in unitatile administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri discretionare[1].

Asadar, in absenta subordonarii - care ar duce la un control ierarhic - asupra colectivitatilor locale se poate institui un control special, care se poate exercita numai daca legea il instituie in mod expres si numai in formele, cu procedurile si cu efectele stabilite in mod expres de catre lege.

Controlul se exercita atat asupra autoritatilor locale autonome, cat si asupra actelor acestora.

Controlul asupra colectivitatilor locale se exercita pe doua dimensiuni:

asupra existentei organelor tutelate;

asupra activitatii acestora.

I. Controlul asupra existentei organelor tutelate

Acest tip de control cunoaste mai multe forme:

A. O forma dura - in care organul de control  are dreptul sa dispuna demiterea sau dizolvarea organului controlat - avem aici de-a face cu forma dura a controlului de tutela;

B. O forma liberala - in care organul de control nu dispune decat de o actiune disciplinara, adica de dreptul de a sesiza o jurisdictie in vederea demiterii sau a dizolvarii organului controlat, decizia revenind judecatorului independent, impartial si inamovibil.

C. O a treia forma, care deriva din forma liberala, consta in instituirea suspendarii organului impotriva caruia se exercita actiunea disciplinara. Ea poate cunoaste doua variante, si anume:

- prima, mai dura, consta in dreptul organului de control de a  dispune suspendarea organului tutelat impotriva caruia exercita actiunea disciplinara, ceea ce inseamna ca actul atacat se suspenda de drept pana la solutionarea definitiva a cauzei;

- a doua varianta, mai atenuata, consta doar in dreptul organului de control de a cere instantei judecatoresti suspendarea organului tutelat pana la obtinerea unei solutii definitive in cauza respectiva (pana cand instanta decide daca este necesara demiterea sau dizolvarea organului controlat).

II. Controlul asupra activitatii organului tutelat

Acest tip de supraveghere priveste, in principiu, actele in regim de putere publica ale autoritatilor autonome, si anume:

actele administrative;

contractele administrative

Se exclud actele in regim de drept privat, fara utilizarea prerogativelor de putere publica, pentru care acest control administrativ nu s-ar justifica, ar aparea acest drept excesiv.

Controlul asupra activitatii organului controlat imbraca mai multe forme:

A.    Forma cea mai dura este aceea in care organul controlat dispune de dreptul de aprobare (actul organului autonom nu intra in vigoare decat dupa ce este comunicat organului de control si aprobat de catre acesta) si de dreptul de substituire (in cazul in care organul de control nu aproba actul, precum si in ipoteza pasivitatii organului autonom, care nu adopta un act, organul de supraveghere emite el insusi actul). Practic, aceasta forma extrem de dura duce la instituirea tutelei administrative, organul de supraveghere putand oricand sa faca sa prevaleze vointa sa.

B.    A doua forma atenuata consta numai in dreptul organelor de control de a aproba actele organelor tutelate neinsotit, insa, si de dreptul de substituire ( o forma mai atenuata de control de tutela).

C.    A treia forma, mai liberala, este cea in care organul de control dispune doar de dreptul de a anula un act al organului controlat. Prin urmare, actul organului controlat intra in vigoare fara a avea nevoie de vreo aprobare din partea organului de supraveghere, dar poate fi lipsit ulterior de efectele juridice, in principiu numai pentru motive de legalitate ( o forma mai liberala a controlului de tutela).

Tacerea organului de control, lipsa lui de reactie are semnificatii diferite in functie de sistem:

daca organul de control dispune de dreptul de aprobare, tacerea semnifica respingerea actului care nu intra in vigoare;

daca organul de control dispune de dreptul de anulare si daca nu-si exercita acest drept, actul continua sa produca efecte juridice.

D. O a patra forma este cea mai liberala, in care organul de supraveghere nu dispune decat de dreptul de a sesiza judecatorul impotriva unui act pe care il apreciaza drept ilegal, cerandu-i acestuia sa il anuleze. Aceasta ultima forma poate cunoaste variante mai dure:

o varianta foarte dura ce consta in instituirea suspendarii de drept a actului atacat, adica in dreptul organului de supraveghere de a suspenda actul atacat pana la solutionarea definitiva a cauzei;

o varianta mai atenuata ce consta in dreptul organului de control de a cere judecatorului independent suspendarea actului atacat pana la obtinerea unei solutii definitive.

Trebuie observat ca nici in forma cea mai dura - cand, practic, autonomia dispare - nu exista, totusi, dreptul de injonctiune, intrucat esenta autonomiei consta in posibilitatea autoritatii autonome de a emite cand si cum vrea un act, indiferent de pozitia ulterioara a organului de supraveghere.

Trebuie insa sa remarcam ca exista o anumita logica institutionala care determina organizarea acestor controale[2]:

o  atunci gradul de descentralizare este redus si nu se acorda colectivitatilor locale decat competente limitate este necesar ca statul sa-si intareasca supravegherea asupra gestiunii acestora pentru a evita orice derapaj care ii poate stirbi autoritatea.  In aceste cazuri , nu numai ca aceste controale specializate sunt severe , dar ele au tendinta de a se multiplica prin instituirea unor proceduri mai mult sau mai putin greoaie si detaliate. Acest control care poate cunoaste grade foarte variate poarta numele de control de tutela si include atat controlul de oportunitate , cat si pe cel de legalitate , atat un control a priori , cat si unul a posteriori.

o  Din contra , atunci cand gradul de descentralizare este puternic si cand se acorda colectivitatilor locale mijloace suficiente pentru a le asigura o reala autonomie , este indispensabil ca statul sa renunte la acest tip de supraveghere , limitand-o la minimum necesar pentru a-si asigura propria sa unitate , adica la un control de legalitate. Aceste controale trebuie deci simplificate , apropiindu-se pe cat posibil de controalele de drept comun la care este supusa administratia in cadrul unui stat de drept.