Dimensiunea Juridica a Functiei Publice

Dimensiunea juridica a functiei publice

1. Izvoarele deontologiei functionarului public

A. Principalul izvor este Constitutia, cea care asigura "atat stabilitatea, cat si evolutia unei comunitati politice"[1]. Ea reprezinta legea suprema in stat, in care se regasesc multe principii care fundamenteaza comportamentul profesional al functionarului public (principiul legalitatii, al supunerii tuturor in fata legii, completat cu cel potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege, prevazute de articolul 16, aliniatele 1 si 2; fidelitatea fata de tara si indeplinirea cu buna credinta a obligatiilor care le revin, in care scop functionarul public depune juramantul de credinta cerut de lege - articolul 51).

B.  Legea, ca act juridic al Parlamentului si o avem in vedere pe cea care constituie reglementarea cadru in materie -Legea privind Statutul functionarilor publici, nr. 188/1999, la care se adauga Codul de conduita a functionarilor publici (legea nr.7/2004). Codul, in general, reprezinta "in forma concentrata, sedimentarile valorice si normative dintr-un domeniu" , in cazul nostru, in materia functionarului public. (a se vedea anexa cursului de fata - ce cuprinde legile enumerate mai sus).

Lor li se adauga alte legi prin care se reglementeaza sau urmeaza sa se reglementeze aspecte privind diferite categorii de functionari publici.

C.  Alte categorii de acte normative (Hotarari de Guvern, Ordonante de Guvern, alte acte administrative cu caracter normativ), inclusiv regulamente de ordine interioara prin care se prescriu norme speciale privind o institutie determinata.

Acestor izvoare scrise poate sa li se alature si tratatul international, care potrivit articolului 11, prin ratificare de Parlament devine parte integranta a dreptului intern.

D.  Izvoare nescrise, cutuma, existand functii sau demnitati publice pentru care sunt instituite norme cutumiare care au capatat in timp, forta de lege (de pilda, in domeniul diplomatiei).

Adaugam cutumei si jurisprudenta, sau practica instantelor judecatoresti, dreptul administrativ fiind socotit in tarile din sistemul francofon, un drept esentialmente jurisprudential, sau, cum se exprima constant doctrina, facut mai mult de judecator decat de legislator. "Pentru ca dreptul administrativ nu este codificat (in sensul in care e dreptul civil) pentru ca nici o lege n-a determinat niciodata notiunile fundamentale si principiile dominante, ii revine judecatorului administrativ sarcina de a se face, la propriu vorbind, jurislator"[3].

2. Principii de baza in deontologia functionarului public (principii prevazute de Constitutie si de actele normative in vigoare)

A. Principii constitutionale

Din interpretarea dispozitiilor cuprinse in legea fundamentala, consideram ca pot fi identificate urmatoarele principii de natura deontologica privind functionarul public:

a. Egalitatea de tratament fata de toti beneficiarii serviciului public Izvorul lui se regaseste in doua texte constitutionale:

- articolul 4, care prin titlul sau "unitatea poporului si egalitatea intre cetateni" ca si prin continut, proclama Romania "ca patria comuna si indivizibila a tuturor cetatenilor  sai, fara deosebire de rasa, de nationalitate, de origine etnica, de limba, de religie, de sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala."

- articolul 16 din Constitutie, care obliga functionarul public la un comportament echilibrat si nediscriminatoriu fata de toti cei care se adreseaza pentru rezolvarea diferitelor probleme.

b. Functionarul public trebuie sa apere in activitatea sa principiul suprematiei Constitutiei si respectarea legii.

Prevazuta de articolul 1 ca una din indatoririle fundamentale, respectarea Constitutiei si a legilor nu reprezinta doar o obligatie a cetatenilor, ci, in egala masura, chiar intr-un mod mai accentuat, un principiu pe care purtatorii autoritatii publice il aseaza la baza activitatii lor, a comportamentului lor profesional, in interiorul sau in afara institutiei.

c. Functionarul public trebuie sa apere si sa respecte demnitatea beneficiarilor serviciului public, sa respecte si sa ocroteasca viata intima, familiala sau privata a acestora (articolul 26 coroborat cu articolul 1(3) din Constitutie). Legiuitorul constituant califica drept prima valoare suprema si garantata demnitatea omului.

In literatura de specialitate[4], aspectele vietii private care se impun a fi protejate sunt grupate in patru categorii:

- respectul comportamentelor;

- respectul anonimatului;

- respectul vietii relationale a persoanei;

- respectul identitatii persoanei.

In ceea ce priveste acceptiunea sintagmei de viata privata, se impun doua precizari. Mai intai, ca exista o deosebire intre viata privata si cea publica a unei persoane; prima reprezinta "viata ascunsa, discreta", a persoanei, iar cea de-a doua, viata care se desfasoara intr-un loc accesibil tuturor. Cea de-a doua precizare, vizeaza faptul ca notiunea de viata privata este diferita in continut, in functie de pozitia sociala a celui vizat. In Vintila Gheorghe si Furtuna Constantin se fac referiri cu privire la faptul ca, viata privata a unui politician, ca si a altor categorii profesionale (exemplu magistrati, functionari publici) este prin natura functiei, mai limitata decat viata privata a unei persoane oarecare. Este firesc sa fie asa daca avem in vedere corelatia ce exista intre functia publica, lege si statul de drept. Cu cat functia publica este mai mare, cu atat creste importanta respectarii Legii si puterea statului de drept (=Binele ca valoare), iar paralel se dizolva, se subtiaza importanta acelei persoane care ocupa functia in cauza ca individ, ca particular. In ceea ce ii priveste pe politicieni, in tarile anglo-saxone se restrange mult mai mult decat in celelalte state dreptul acestora la viata privata. Cariera politica presupune insa peste tot si in toate cazurile, divulgarea unor aspecte ale vietii private care sunt inadmisibil a fi dezvaluite in alte state. Exemplu, publicarea averilor este posibila in cazul demnitarilor si functionarilor publici, dar este inadmisibila in alte cazuri.

d. In intreaga sa activitate, functionarul public trebuie sa exprime credinta si fidelitatea fata de tara careia ii apartine (articolul 51 alin. (2) din Constitutie).

B. Principii legale

a. Functionarii au indatorirea de a respecta normele de conduita profesionala si civica prevazute de lege. In forma anterioara, Statutul functionarilor publici nu prevedea o asemenea indatorire cu caracter expres, ea era mai mult subinteleasa din substanta reglementarilor statutare in ansamblul sau, din spiritul legii nu din litera ei. In prezent, functionarului public ii revine o indatorire de natura deontologica, si anume respectarea normelor de conduita (legea nr.7/2004). Legiuitorul nu face referire doar la conduita profesionala, ci si la cea civica, confirmand astfel acea caracteristica a statutului juridic al functionarilor publici, dintotdeauna recunoscuta, potrivit carora lor nu le revin doar obligatii legate de exercitarea propriu-zisa a functiei, ci si indatoriri care exced acestui fapt, in afara functiei, inclusiv indatoriri care privesc viata privata a functionarului public.

b. Functionarul public trebuie ca in activitatea sa, sa nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice si sa apere prestigiul corpului functionarilor publici.

Astfel, prima indatorire instituita prin articolul 42. (1) din Statutul functionarilor publici, este aceea de "a se abtine de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului functionarilor publici."

c. Functionarul public trebuie sa manifeste discretie profesionala privind toate informatiile de care ia cunostinta in exercitiul functiilor sale. Astfel, articolul 45 din Statut obliga functionarul public "sa pastreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum si confidentialitatea in legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta in exercitarea functiei publice, in conditiile legii, cu exceptia informatiilor de interes public".

d. Functionarul public in activitatea prestata manifesta supunere fata de superiorul sau ierarhic.

Disciplina functiei publice include, intre alte elemente, si obligatia de respect a sefului ierarhic. In doctrina occidentala contemporana se precizeaza faptul ca: "orice functionar trebuie sa se conformeze instructiunilor superiorului sau ierarhic, cu exceptia cazului in care ordinul dat e manifest ilegal si de natura sa compromita grav un interes public"[5]. In spiritul acesteia se impune analizata, printre obligatiile functionarului public si notiunea de disciplina sau sintagma "obligatie de supunere", cum mai este ea cunoscuta.

e. Functionarul public trebuie sa aiba un comportament neutru din punct de vedere politic in exercitarea sarcinilor de serviciu.

Astfel, desi actuala reglementare recunoaste dreptul de asociere politica al functionarilor publici (prin art. 98 din Legea nr.161/2003 care prevede ca "Functionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite"), prin articolul 43. (1) este instituita "obligatia functionarilor publici ca, in exercitarea atributiilor care le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si nici sa participe la activitati politice in timpul programului de lucru". Aceasta obligatie este analizata in literatura de specialitate sub titulatura de obligatie de rezerva, si ea impune functionarului public o anumita moderatie si rezonabilitate in comportament.

f. Functionarii publici de conducere sunt obligati sa sprijine propunerile si initiativele motivate ale personalului din subordine, in vederea imbunatatirii activitatii din cadrul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si a calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor - art. 42. (2).

Vis-à-vis de Statutul functionarilor publici, pentru prima data in istoria normativa a fost consacrata, la nivel de normativitate juridica, o dispozitie care vizeaza raporturile dintre sefii ierarhici si subordonatii lor, o dispozitie prin care se instituie obligatii pentru sefi. Traditional, statutele privind functionarii publici consacra obligatii doar pentru functionarii subordonati, atunci cand este vorba despre raporturile dintre ei si cei carora se subordoneaza. Legea actuala "sparge" tiparele, si, printr-o norma cu caracter imperativ, ii obliga pe sefii ierarhici sa ia in considerare si sa sprijine propunerile si initiativele motivate ale personalului din subordinea sa, daca in acest mod se realizeaza o imbunatatire a activitatii autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si a calitatii serviciului public. Aceasta norma poate sa imbunatateasca natura relatiei dintre ei, sa contribuie la "moralizarea" acestor raporturi, in contextul in care va aduce cu sine cresterea respectului pe care si-l datoreaza reciproc.

g. Functionarilor publici le este interzis sa obtina beneficii patrimoniale din exercitarea functiei lor, altele decat cele care sunt reprezentate de plata salariului si a altor drepturi care li se cuvin, potrivit legii.

Consacrarea acestei obligatii s-a realizat in mod constant nu numai prin reglementarile privind statutul general (legea nr.188/1999) sau statutele speciale aplicabile unor categorii de functionari publici, ci si la nivelul legislatiei penale. Astfel, prin articolul 254 este prevazuta si pedepsita infractiunea de luare de mita ("fapta functionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primeste bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori accepta promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, in scopul de a indeplini, a nu indeplini ori a intarzia indeplinirea unui act privitor la indatoririle sale de serviciu sau in scopul de a face un act contrar acestor indatoriri, se pedepseste cu inchisoarea de la 3 la 12 ani si interzicerea unor drepturi."), prin articolul 256 este sanctionata fapta de primire de foloase necuvenite ("primirea de catre un functionar, direct sau indirect, de bani ori alte foloase, dupa ce a indeplinit un act in virtutea functiei sale si la care este obligat in temeiul acesteia, se pedepseste cu inchisoarea de la 6 luni la 5 ani. (2)Banii, valorile sau orice alte bunuri primite se confisca, iar daca acestea nu se gasesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor in bani".), iar la articolul 257 regasim consacrata infractiunea de trafic de influenta ("primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul savarsita de catre o persoana care are influenta sau lasa sa se creada ca are influenta asupra unui functionar pentru a-l determina sa faca ori sa nu faca un act ce intra in atributiile sale de serviciu, se pedepseste cu inchisoarea de la 2 la 10 ani"). Un act normativ care are o semnificatie deosebita in problema abordata este reprezentat de Legea pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie nr. 78/2000. (publicata in Monitorul Oficial nr. 219 din 18 mai 2000). Legea a fost modificata prin O.G. nr. 82/2000 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1996 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului din organele autoritatii judecatoresti, publicata in Monitorul Oficial nr. 425/1 09 2000; O.U.G. nr. 43/2002 privind Parchetul National Anticoruptie, publicata in Monitorul Oficial nr. 244/11 04 2002 si prin Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, Cartea II, intitulata "Modificarea unor reglementari in scopul prevenirii si combaterii coruptiei", Titlul I "Asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice, prevenirea si combaterea coruptiei").

h. Functionarii publici sunt obligati sa respecte intocmai regimul juridic al conflictului de interese si al incompatibilitatilor, stabilite potrivit legii. Aceasta indatorire - care are atat o natura deontologica , cat si una juridica - este nou introdusa in Statutul aplicabil functionarilor publici (este vorba despre articolul 49 din Legea nr. 188/1999, modificata si completata prin Legea nr. 161/ 2003), prin Legea nr. 161/2003. Titlul IV al Partii I a Legii nr. 161/2003 reglementeaza "Conflictul de interese si regimul incompatibilitatilor in exercitarea demnitatilor publice si functiilor publice".

Prevederile cuprinse in acest titlu se aplica tuturor celor care indeplinesc o functie sau o demnitate publica in stat si care sunt enumerati la articolul 69 alin. (1) din actul normativ susmentionat, respectiv: Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, consilierii prezidentiali si consilierii de stat din Administratia Prezidentiala, primul-ministru, ministrii, ministrii delegati, secretarii de stat, subsecretarii de stat si functiile asimilate acestora, prefect si subprefect, magistratii, alesii locali si functionarii publici. Dupa cum rezulta din aceasta enumerare, sunt avute in vedere toate persoanele care ocupa o functie sau demnitate publica intr-una din autoritatile prin care se exercita cele trei clasice puteri ale statului.

Notiunea de conflict de interese se refera la "( . ) acea situatie in care persoana ce exercita o demnitate publica sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care ii revin potrivit Constitutiei si a altor acte normative." De esenta regimului juridic al conflictului de interese ne apare astfel a fi situatia in care anumite interese proprii unui functionar sau demnitar public ar afecta obiectivitatea de care trebuie sa dea dovada in exercitarea atributiilor care ii revin. Legiuitorul vorbeste doar despre un interes personal de natura patrimoniala, solutie care nu este satisfacatoare, dat fiind faptul ca poate exista un interes de natura nepatrimoniala care sa afecteze obiectivitatea unui functionar sau demnitar mai mult decat unul patrimonial. De pilda, o relatie de concubinaj va afecta cu siguranta obiectivitatea functionarului sau demnitarului aflat in situatia de a decide, la un moment dat, o solutie, care il implica si pe cel cu care el se afla intr-un asemenea tip de relatie. De aceea, consideram ca textul legii ar trebui sa faca referire la un interes de natura a afecta obiectivitatea unui functionar sau demnitar, fara sa se mai precizeze natura interesului -patrimoniala sau nepatrimoniala.

In ceea ce priveste incompatibilitatile, dupa cum apreciaza cu deplin temei Antonie Iorgovan, dintotdeauna s-a pus problema

"() ce mai poate fi, ca persoana publica, un membru al Guvernului si, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este in consonanta cu principiile democratiei si ale unui stat de drept, ca ministrul justitiei, de exemplu, sa fie si presedintele unei organizatii profesionale a juristilor? Este normal ca ministrul comertului sa fie si mare comerciant ori ministrul muncii sa fie si lider sindical?"[6]

Intrebarile, cu caracter retoric, formulate mai sus se pot extrapola la toate categoriile de persoane care exercita, la un moment dat, o functie sau o demnitate in stat.

Prin urmare, este esential in definirea statutului functionarilor si demnitarilor publici, sa fie trasate limitele libertatii lor de activitate, sa fie consacrate restrangeri pentru a se asigura conditiile necesare unei vieti publice cat mai ferite de abuzuri, de ilegalitati, de fenomene care o mutileaza si ii denatureaza sensul si semnificatia.

Incompatibilitatile aplicabile functionarilor publici sunt consacrate de articolele 94-96 din Legea nr. 161/2003 (Partea I, Titlul IV, capitolul III, sectiunea a 5-a). Din interpretarea celor trei articole, se desprinde o conceptie severa a legiuitorului, prin care calitatea de functionar public este declarata incompatibila cu orice alta functie publica decat cea in care a fost numit, cu functiile de demnitate publica, precum si cu o functie privata, remunerata sau neremunerata. Legea in forma anterioara cuprindea o dispozitie care a fost vehement criticata in literatura de specialitate datorita modului confuz de exprimare. Ea instituia pentru functionarii publici o regula si o exceptie. Regula era reprezentata de incompatibilitatea statutului de functionar public cu orice alta functie publica sau privata, in aceasta ultima categorie intrand functiile din regiile autonome, societatile comerciale si alte unitati cu scop lucrativ. Exceptia o reprezinta compatibilitatea functiei publice cu functia de cadru didactic, fara sa precizeze ca este vorba despre invatamantul universitar, preuniversitar, liceal, gimnazial, primar sau prescolar. Din punct de vedere al modului in care este redactat, articolul 56 alin. (1) a fost supus unor critici vehemente de doctrina, datorita "stupidei redactari" este greu de stabilit daca personalul didactic (incadrat in unitatile de invatamant de stat) este sau nu functionar public. Izvorul acestor critici se regasea in faptul ca, pe de o parte, din interpretarea literara a textului, putea rezulta ca si calitatea de cadru didactic reprezinta o functie publica, iar, pe de alta parte, ea nu se regasea in anexa la lege, unde erau si sunt determinate, in mod enuntiativ nu limitativ functiile publice. In anexa, care la randul sau a fost inlocuita prin Legea nr. 161/2003, erau calificati functionari publici doar cei care detin functia de inspector scolar de specialitate, inspector scolar sau anumite functii care apartin aparatului propriu al Ministerului Educatiei si Cercetarii. Statutul cadrelor didactice prevede ca ele sunt angajate cu contract de munca, avand astfel calitatea de salariati. Cum legea nu distinge, rezulta ca functionarul public putea fi in acelasi timp si cadru didactic, indiferent de ciclul de invatamant.

Articolul 94 supus analizei si-a propus sa elimine carenta de reglementare care a generat aceste dispute. Astfel, prin aliniatul (1), se consacra principiul care guverneaza regimul incompatibilitatilor functionarilor publici. Este vorba despre o incompatibilitate absoluta intre statutul de functionar public si orice alta functie sau demnitate publica.

Prin alineatul (2) al art. 94 se instituie incompatibilitatea cu orice alta functie sau cu desfasurarea de activitati atat in sectorul public cat si in cel privat. In intentia de a oferi o reglementare cat mai clara, se determina si cadrul in interiorul caruia nu poate fi desfasurata orice alta activitate sau exercitata orice alta functie, si anume in sectorul public, in cadrul autoritatilor si institutiilor publice - lit. a). Se considera ca, situatia de la litera b) nici nu se impunea sa fie prevazuta de sine statatoare, ci ca o exceptie de la litera a), care ar fi putut avea urmatorul continut: "in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, cu exceptia situatiei in care functionarul public incadrat la cabinetul demnitarului este suspendat din functie."

De altfel, activitatea desfasurata de functionarul public la cabinetul demnitarului reprezinta una din situatiile care determina suspendarea de drept a raportului de serviciu al functionarului public, potrivit articolului 87 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

Prin continutul literei c) a articolului 94 sunt enuntate locurile din domeniul privat vizate de interdictia de a ocupa o alta functie sau de a desfasura o alta activitate. Sunt enumerate toate categoriile de forme de desfasurare a unei activitati de tip privat: regii autonome, societati comerciale, ori alte unitati cu scop lucrativ din sectorul public sau privat, o asociatie familiala ori o persoana fizica autorizata. Enumerarea este cat se poate de completa, si de natura sa elimine speculatiile de interpretare provocate de nementionarea expresa din fostul articol 56 a ultimelor doua categorii.

La litera b) este mentionata, in cadrul incompatibilitatilor, si calitatea de membru al unui grup de interes economic.

Grupurile de interes economic sunt reglementate in titlul V al Legii nr. 161/2003, care poarta chiar aceasta denumire, si care reprezinta "o asociere intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituita pe o perioada determinata, in scopul inlesnirii sau dezvoltarii activitatii economice a membrilor sai si al imbunatatirii rezultatelor activitatii respective." Ele reprezinta persoane juridice, care pot avea sau nu calitatea de comerciant.

Anumite critici comporta formularea categorica "functii sau activitati remunerate sau neremunerate".  Aceasta deoarece ea exclude posibilitatea functionarilor publici de a exercita anumite functii onorifice, conferite in virtutea unui statut profesional deosebit, recunoscut, a unei experiente profesionale de exceptie -ceea ce, dupa anumiti autori, nu este legitim sa-si propuna legiuitorul.

O asemenea formulare atrage dupa sine intrebarea daca un functionar public poate sa exercite o functie de conducere neremunerata in cadrul unei asociatii sau fundatii. In opinia Verginiei Vedinas o asemenea posibilitate subzista, dat fiind faptul ca asociatiile si fundatiile nu se regasesc enuntate expres in alin. (2) lit. c), iar din analiza continutului acestui text nu rezulta ca, fie si fara sa le vizeze direct, textul ar avea in vedere si aceasta categorie de persoane juridice denumite in doctrina "stabilimente de interes public"[7].

Prin alineatul (3) se consacra o interdictie care prezinta trasaturi asemanatoare cu clauza de neconcurenta prevazuta de Codul muncii. Astfel, potrivit articolului 21 din Codul muncii, clauza de neconcurenta il obliga pe salariat sa nu presteze, in interesul propriu sau al unui tert, o activitate care se afla in concurenta cu cea prestata de angajatorul sau ori sa nu presteze o activitate in favoarea unui tert care se afla in relatii de concurenta cu angajatorul sau si il obliga pe angajator sa ii plateasca salariatului o indemnizatie lunara, care se negociaza, dar care nu poate fi mai mica de 25% din salariu. Elementele acestei clauze, prin exceptie (regula instituita prin articolul 22 alin. (1) este aceea ca efectele acestei clauze se produc pe perioada executarii contractului individual de munca), se pot produce si dupa incetarea contractului de munca, pentru o perioada de maximum 6 luni, in cazul functiilor de executie, si de maximum 2 ani pentru functiile publice de conducere.

Fructificand elemente ale acestei clauze, prin alin. (3) al textului se interzice functionarilor publici care, in exercitarea functiei publice, au desfasurat activitati de monitorizare si control cu privire la societatile comerciale sau alte unitati cu scop lucrativ de natura celor prevazute la alin. (2) lit. c) - este vorba despre "functii si activitati, remunerate sau neremunerate, in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori alte unitati cu scop lucrativ din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata", sa desfasoare activitati si sa acorde consultanta de specialitate la aceste societati timp de 3 ani dupa iesirea din corpul functionarilor publici.

In ceea ce priveste ratiunea acestei interdictii, Verginia Vedinas, in lucrarea amintita considera ca scopul urmarit este acela de a se proteja interesele unitatii sau, dupa caz, ale autoritatii sau institutiei publice, pe de o parte, si de a preintampina obtinerea unor avantaje necuvenite de catre functionarii publici.

O alta limitare pe care o instituie legea este consacrata de alineatul (4), care interzice functionarului public sa fie mandatar al unor persoane, pentru acte care au legatura cu functia publica pe care o exercita. Si prin intermediul acestei interdictii se urmareste sa se elimine riscul ca functionarul public sa obtina, urmare a informatiilor pe care le detine din exercitarea functiei publice, beneficii personale frauduloase, si deci punerea functiei in slujirea interesului sau personal, precum si riscul incalcarii principiului impartialitatii si suprematiei interesului general in activitatea prestata de functionarul public.

In ceea ce priveste regimul incompatibilitatilor in Europa si legat de el, admisibilitatea sau nu a cumulului, precizam ca, in sistemul francez, de pilda, functionarului ii este interzis sa cumuleze mai multe functii publice remunerate din bugetele colectivitatilor publice, intreprinderilor nationale ori sa exercite servicii concesionale sau in regie[8].

Acest principiu se aplica, in egala masura si intregului personal (functionari, salariati, alti agenti) din colectivitatile teritoriale sau stabilimentele publice administrative. Mentionam ca, statutul francez interzice in mod expres functionarului, prin articolul 11, sa exercite, cu titlu profesional, o activitate privata lucrativa, indiferent de ce natura ar fi aceasta.

Prin articolul 95 alineatul (1) din Legea nr. 161/2003 sunt interzise raporturile ierarhice directe in cazul in care functionarii publici respectivi sunt soti sau rude de gradul 1. Potrivit alineatului (2), o asemenea interdictie se aplica si in cazul in care seful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Daca se iveste o asemenea situatie, potrivit alineatului (3), persoanele respective vor opta, in termen de 60 de zile, pentru incetarea raporturilor ierarhice directe sau renuntarea la calitatea de demnitar.

Necesitatea reglementarii acestei interdictii a fost resimtita in practica, in cadrul unor autoritati sau institutii publice in care secretar al unitatii administrativ teritoriale este un sot, contabil sef este celalalt sot, iar agent agricol sau alt functionar de conducere sunt copiii, ginerii sau nurorile. Este evident ca o institutie publica nu poate fi condusa prin monopolul sau prezenta predominanta a unei familii. Este clar ca existenta unor relatii de rudenie sau de afinitate intre functionarii de conducere si de executie din cadrul unei autoritati sau institutii publice afecteaza obiectivitatea si impartialitatea care trebuie sa guverneze activitatea administrativa din respectiva autoritate sau institutie publica. Intr-una din luarile sale de pozitie, fostul sef al statului nostru, domnul Ion Iliescu a lansat in acest sens o sintagma, mult apreciata de catre toti, si anume "capitalismul de cumetrie". De aceea, nu putem decat sa fim de acord cu consacrarea unor asemenea restrictii, care nu permite raporturi ierarhice intre persoane aflate in relatii de casatorie sau rudenie de gradul I, indiferent daca seful ierarhic este functionar public de conducere sau un demnitar. In aceasta situatie, care poate fi sesizata de orice persoana interesata, persoanele vizate sunt obligate sa opteze - cum am precizat mai sus - intr-un termen de 60 de zile, pentru incetarea raporturilor ierarhice directe sau pentru renuntarea la calitatea de demnitar. In derularea procedurii de incetare a raporturilor ierarhice interzise de lege este implicat si seful ierarhic superior celor doi functionari, care constata situatia intervenita si dispune incetarea ei. Pentru situatia in care raporturile de rudenie nepermise de lege sunt stabilite intre un functionar public si un demnitar, competenta de a constata situatia intervenita si de a lua masuri pentru inlaturarea ei apartine, dupa caz, primului ministru, ministrului sau prefectului.

Articolul 96 (legea nr. 161/2003) reglementeaza o exceptie de la regimul drastic al incompatibilitatilor consacrat de articolul 94, el permitand functionarilor publici sa poata exercita functii sau activitati in domeniul didactic, al cercetarii stiintifice si al creatiei literar-artistice. Aceasta este singura exceptie pe care legiuitorul o admite de la regimul incompatibilitatii absolute pe care o consacra  prin articolul 94. Este normala o asemenea exceptie, iar in ceea ce priveste functiile didactice, compatibilitatea cu exercitarea lor este ingaduita de Constitutie si de lege si pentru alte functii sau demnitati in stat. De exemplu, articolul 125 alin. (3) si articolul 132 alin. (2) din Constitutie permit compatibilitatea dintre judecator si procuror, pe de o parte, si functia didactica in invatamantul superior, pe de alta parte. Articolul 144 din Constitutie declara "compatibil statutul de judecator la Curtea Constitutionala cu functia didactica in invatamantul juridic superior." Dar o asemenea compatibilitate conduce la intrebarea: "ce se intampla daca functia didactica este exercitata la o facultate cu profil administrativ? O interpretare ad litteram a legii, determina concluzia ca, in aceasta situatie, compatibilitatea nu mai functioneaza. Este o scapare a legiuitorului care se impune a fi corectata pe viitor. De asemenea, poate sa existe si situatia in care functia didactica sa fie exercitata la o facultate cu profil economic - cum ar fi Academia de Studii Economice - care are o catedra de drept unde isi desfasoara activitatea prestigiosi profesori universitari, care au toata legitimitatea, din punct de vedere al valorii, sa acceada la demnitatea de judecator la Curtea Constitutionala. In opinia Verginiei Vedinas, de lege feranda se impune regandirea solutiei, in sensul ca ea sa ingaduie ca orice jurist care are si calitatea de dascal universitar, indiferent de profilul facultatii unde isi desfasoara activitatea, sa poata accede la ocuparea unei functii in cadrul unor autoritati publice, precum: Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului etc.

Articolul 97 (legea nr. 161/2003) recunoaste dreptul functionarului public de a candida pentru o functie eligibila sau de a putea fi numit intr-o functie de demnitate publica. Intr-o atare situatie, raportul de serviciu al functionarului public se suspenda pe durata campaniei electorale, pana in ziua ulterioara alegerilor, daca nu este ales si pana la incetarea functiei eligibile sau a functiei de demnitate publica, in cazul in care functionarul public a fost ales sau numit.

Legea nr. 161/2003, prin doua articole, unul situat in titlul IV din cartea I, si celalalt situat in titlul III din cartea a II-a, recunoaste dreptul functionarului public de a fi ales sau numit intr-o functie de demnitate publica. De la exercitarea acestui drept, articolul 32 nou introdus prin Legea nr. 161/2003 exclude anumite categorii de functionari publici, si anume functionarii publici civili din ministerele privind apararea nationala, ordinea publica si siguranta nationala. In Europa si in lume sunt tari unde un asemenea drept este recunoscut functionarilor publici, cum ar fi Franta, unde majoritatea demnitarilor provin din corpul functionarilor, si tari in care un asemenea drept ori este interzis, ori este permis, cu anumite limitari. De pilda, in Irlanda sau Regatul Unit, sistemul impune practic o alegere intre cariera administrativa sau cea politica[9].

Romania a optat pentru formula recunoasterii acestui drept, dimensiune a dreptului de asociere politica recunoscut functionarilor publici prin articolul 98. Legea nr.161/2003. Iar pentru garantarea lui, este prevazuta institutia suspendarii din functia publica, la cererea functionarului public, pe perioada desfasurarii campaniei electorale, daca functionarul public nu a fost ales, inclusiv pe perioada mandatului, in cazul in care functionarul public a fost ales sau numit.

Problema codului etic al functionarului public este complexa, motiv pentru care, in prima parte a anului 2002 a fost elaborat un proiect in vederea adoptarii unui cod deontologic al functionarului public , proiect finalizat in anul 2004, prin aparitia Codului de conduita a functionarilor publici (Legea 7/2004).

La baza proiectului de lege pentru adoptarea Codului de conduita a functionarilor publici au stat normele  de "conduita civica" sau "conduita morala si profesionala" expuse deja in legislatia aplicabila functionarilor publici. Astfel, articolul 1 alin. (5) lit. g) din Regulamentul de organizare si functionare al Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (aprobat prin hotararea de Guvern nr. 624 din 29 mai 2003, publicata in Monitorul Oficial nr. 410 din 11 iunie 2003), prevede ca aceasta autoritate publica coordoneaza metodologic, monitorizeaza, verifica si controleaza aplicarea prevederilor legale privind normele de conduita morala si profesionala a functionarilor publici. Prin urmare, in momentul elaborarii proiectului de lege existau deja norme de conduita morala si profesionala, iar aplicarea acestora era controlata de A.N.F.P.

Nu numai administratia din tara noastra, ci si din alte state democratice ale Europei traverseaza in prezent un proces de modernizare, de mutatii, de gasire a celor mai capabile solutii de asezare a ei in slujba cetateanului. Aceasta presupune un corp de functionari publici competenti, care sa se supuna urmatoarelor reguli:

meritocratie, transparenta si neutralitate politica;

o functie publica bine structurata, cu functionari publici platiti corespunzator si bine dimensionati din punct de vedere numeric si al nevoilor cetatenilor;

responsabilitate profesionala si garantarea unui nivel cat mai scazut al coruptiei;

personal bine instruit, care sa aiba vocatia de a obtine performanta si de a atinge, astfel, standarde cat mai inalte[11]. Actuala Lege nr.7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici raspunde cerintelor formulate mai sus. El are vocatia de a concentra sedimentarile valorice, exigentele impuse titularului unei functii publice. Codul este structurat in patru capitole, insumand 27 de articole, fiecare articol avand propriul sau titlu, in care sunt reglementate, in succesiune, urmatoarele probleme: in capitolul I se regasesc reglementate domeniul de aplicare si principiile generale. In capitolul II, intitulat Norme generale de conduita morala si profesionala a functionarilor publici este reglementata conduita generala a functionarilor publici atat in timpul activitatii profesionale, cat si in afara acesteia, inclusiv in timpul liber. Dintre articolele interesante cuprinse in acest capitol il mentionam pe cel care priveste utilizarea resurselor publice, care impune functionarilor publici sa actioneze in orice situatie ca buni proprietari ai obiectelor si resurselor intrebuintate in exercitarea atributiilor de serviciu (art. 18). De asemenea, retinem atentia cu art. 12 (1): "in relatiile cu personalul din cadrul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si cu persoanele fizice sau juridice, functionarii publici sunt obligati sa aiba un comportament bazat pe respect, buna-cuviinta, corectitudine si amabilitate.

Prin capitolul III sunt reglementate autoritatea competenta sa coordoneze si sa controleze aplicarea prevederilor Codului, care este Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si procedura de urmat in scopul sesizarii acestei autoritati publice. In ultimul capitol sunt cuprinse reglementari privind raspunderea disciplinara care intervine in cazul incalcarii unor dispozitii ale Codului (a se consulta anexa cursului de fata).

Scopul declarat al Codului de conduita a functionarilor publici consta in asigurarea cresterii calitatii serviciului public, o buna administrare, in realizarea interesului public, precum si diminuarea sau eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din administratia publica romaneasca.