Procedura actelor de drept administrativ

Procedura actelor de drept administrativ

1. Generalitati privind procedura administrativa

a) Notiunea de proces si de procedura administrativa

Activitatea executiva desfasurata de organele administratiei de stat este in ansamblul ei o activitate complexa. Din aceasta cauza ea reprezinta un adevarat proces. Caracterul de proces al acestei activitati se evidentiaza mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a caror formare, aplicare si verificare se prezinta ca un ansamblu de operatiuni aflate intr-o succesiune logica si necesara. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activitatilor (actelor si faptelor) realizate de administratia de stat in indeplinirea atributiilor sale. Procedura administrativa este forma sau ansamblul de formalitati indeplinite de organele administratiei de stat pentru organizarea executarii si executarea in concret a legilor si a actelor subordonate acestora, acte care pot emana de la administratia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de alta parte, procedura administrativa reprezinta si totalitatea normelor juridice care reglementeaza forma in care se indeplineste activitatea executiva.

In literatura de specialitate[2] notiunii de procedura (judecatoreasca) i se dau mai multe sensuri. In sens larg ea include: norme care arata ce organe sunt chemate sa indeplineasca o anumita activitate (norme de organizare); ce atributii are fiecare organ (norme de competenta); ce acte sau operatiuni se indeplinesc de catre organele sau persoanele participante in cadrul unei activitati (norme de procedura propriu-zisa). Acest ultim sens, restrans, este si acceptiunea pe care intelegem sa o utilizam pentru notiunea de procedura administrativa.

Procedura administrativa caracterizeaza totalitatea formelor concrete ale activitatii executive, intrucat toate activitatile volitionale ale administratiei trebuie sa indeplineasca un minimum de formalitati. Ea se realizeaza in moduri specifice si diferite in cazul actelor juridice, a operatiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar in cadrul ei procedura actelor administrative sau procedura decizionala este cea mai importanta categorie a procedurii administrative. Procedura decizionala poate fi o procedura nejurisdictionala (de exemplu, procedura de brevetare a inventiilor) si o procedura jurisdictionala (de exemplu, procedura solutionarii cererilor de revizuire a pensiilor).

Analizand procesul si procedura administrativa se impun mai multe precizari.

O prima precizare este aceea ca trebuie sa dam notiunii de procedura administrativa sensul ei restrans, intelegand prin ea totalitatea formalitatilor care concura la realizarea activitatii executive. Intr-adevar, intreaga activitate executiva nu o putem considera ca fiind insasi procedura administrativa, intrucat am sterge orice diferenta intre continutul acestei activitati si formalitatile ce trebuie indeplinite pentru realizarea ei.

O a doua precizare se refera la demarcatia dintre procedura administrativa si dreptul procedural administrativ[3].Procedura este forma de desfasurare a activitatii iar dreptul procedural administrativ reprezinta ansamblul normelor ce reglementeaza forma in care se desfasoara activitatea executiva.

O a treia precizare se refera la distinctia dintre dreptul administrativ material si dreptul procedural administrativ, in sensul ca primul reglementeaza continutul activitatii executive, iar cel de al doilea forma de realizarea a acestei activitati.

In sfarsit se impune si precizarea ca fiecarei forme concrete de activitate executiva ii corespund anumite forme procedurale.

b) Caracteristicile procedurii administrative

Procedura administrativa are unele caracteristici care o deosebesc, in special, de procedura civila, prin aceea ca:

- procedura judiciara este reglementata prin lege (cod), pe cand cea administrativa si prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de catre administratia de stat[4];

- procedura judiciara nu are un caracter atat de complex ca cea administrativa, ultima fiind formata dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, in materia sanctionarii contraventiilor, a brevetarii inventiilor, a avizarii proiectelor de acte normative);

- procedura administrativa se declanseaza de cele mai multe ori din oficiu pe cand cea judiciara se declanseaza numai la sesizarea instantei de judecata de catre partile in litigiu, procuror, alte organe prevazute de lege;

- hotararile judecatoresti nu sunt revocabile, iar prin pronuntarea lor instanta se dezinvesteste de solutionarea litigiului, in timp ce marea majoritate a actelor administrative sunt revocabile.

c) Unele principii si etapele procedurii administrative

Comparand unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciara constatam:

- principiul necontradictorialitatii este un principiu de baza al procedurii administrative nejurisdictionale, comparativ cu principiul contradictorialitatii care guverneaza activitatea instantelor de judecata si care presupune cel putin doua parti cu interese contradictorii, dar egale procesual, in timp ce activitatea executiva presupune subordonarea;

- principiul nepublicitatii consta in aceea ca organele administrative nu sunt obligate, ca si instantele judecatoresti, sa actioneze in fata celor care vor sa asiste la desfasurarea activitatii lor sau sunt interesate in emiterea actelor administrative;

- principiul indisponibilitatii consta in aceea ca subiectele pasive ale raportului administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiintarea si realizarea acestor raporturi, datorita subordonarii lor, comparativ cu procesul civil in care partile au posibilitatea sa dispuna de obiectul litigiului, de intinderea lui si de mijloacele de aparare in proces.

Alaturi de aceste principii, in procedura administrativa mai exista si unele principii comune cu procedura judecatoreasca, cum ar fi principiul legalitatii, principiul egalitatii in fata administratiei, principiul dreptului la aparare, principiul rolului activ al administratiei. Etapele sau fazele procedurii administrative sunt in general etapele pe care le parcurg, in existenta lor, actele administrative si anume: pregatirea, emiterea, executarea si controlul actelor administrative.

2. Notiunea de proces si de procedura administrativa decizionala

Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea actiunilor necesare elaborarii, adoptarii, executarii si controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste actiuni pot consta din documentarea prealabila, dezbaterea si deliberarea asupra proiectului de decizie, activitatile de control ale executarii, etc. Procedura administrativa decizionala cuprinde ansamblul formalitatilor ce guverneaza procesul decizional. Actele administrative, pentru ca sa produca efecte juridice valabile, este necesar ca sa fie emise cu respectarea anumitor forme[5]. Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ sa produca efecte juridice reprezinta procedura de elaborare a acelui act . Aceasta procedura este alcatuita din operatii tehnico-materiale numite si acte de procedura.

Procedura administrativa decizionala poate fi simpla sau complexa. Ea este simpla atunci cand, pentru ca manifestarea de vointa cuprinsa in actele juridice sa produca efecte, legea nu cere indeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complexa atunci cand formalitatile sunt deosebite pentru ca actul administrativ sa produca in mod valabil efecte juridice.

Notiunea de procedura simpla si cea de procedura complexa nu se identifica cu notiunea de act administrativ simplu sau act administrativ complex. In cazul actelor administrative simple prin insasi simpla manifestare de vointa se produc efecte juridice valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. In cazul actelor administrative complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neaparat, concurenta unor operatiuni
tehnico-materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestari de vointa care impreuna produc efecte juridice valabile (de exemplu, actul administrativ emis in comun de mai multe organe administrative este un act complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate elabora dupa o procedura complexa, sau un act complex se poate emite dupa o procedura simpla. Prin urmare, natiunea de "act administrativ complex" nu se identifica cu notiunea de "procedura administrativa complexa" de elaborare, a actului administrativ, ultima notiune fiind mai extinsa decat prima[7].

Formele procedurale se pot clasifica dupa mai multe criterii[8]. Dupa importanta lor pentru valabilitatea actului distingem forme esentiale si neesentiale. Dupa forma exterioara a formelor procedurale distingem intre forme scrise si forme nescrise. Incalcarea dispozitiilor referitoare la formele procedurale esentiale atrage sanctiunea actului juridic dar nu ca efect al acestor forme, ci ca efect al legii, care urmareste sa garanteze regularitatea formelor procedurale in asigurarea valabilitatii actelor juridice.

Dupa etapa in care intervin, fata de momentul constituirii actului juridic, distingem forme procedurale din etapa pregatirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborarii (motivarea), din etapa executarii (somarea) si din etapa controlului (procesul-verbal de control).

3. Etapele procedurii administrative decizionale

In procesul sau decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc in raport de momentul esential al adoptarii actului juridic. Aceste momente sunt denumite in mod generic etape, desi in literatura de specialitate ele au mai fost denumite si faze[9], iar in unele cazuri, reglementarea legala foloseste denumirea de etapa, pentru unele subdiviziuni ale unor momente importante cum este cel al elaborarii proiectului de act normativ.

Nu exista o parere unitara asupra numarului acestor etape, desi majoritatea autorilor recunosc ca, in procesul decizional se disting patru etape important: pregatirea, adoptarea, executarea si controlul. Se considera ca procesul decizional se incheie odata cu adoptarea deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, intrucat exista decizii administrative elaborate, dar care nu sunt executate[11], desi se recunoaste ca in cariera sa completa decizia trebuie sa parcurga si etapa executarii . Dupa o alta opinie, in procesul decizional se includ trei mari grupe de activitati; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei si cele care succed luarii deciziei, inclusiv executarea . In sfarsit, se considera ca in procesul decizional trebuie sa se includa si controlul executarii cat si controlul eficientei deciziei .

De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite in mod diferit. Astfel, pregatirea este frecvent denumita "elaborare" sau "etapa prealabila", etapa adoptarii se mai numeste si etapa "emiterii"[15], iar cea de executare e numita si etapa realizarii. In sfarsit, etapa controlului se mai numeste etapa verificarii.

In ce priveste intinderea procesului decizional, adica momentul situat intre declansarea lui si momentul in care el se incheie, sintetizand opiniile literaturii de specialitate se desprind doua mari tendinte[16]:

- prima, dupa care procesul decizional incepe odata cu aparitia necesitatii deciziei (diagnoza[17]) pana la realizarea ei, inclusiv controlul;

- a doua tendinta, dupa care procesul decizional se incheie prin adoptarea deciziilor[18].

Consideram ca procesul decizional incepe din momentul nasterii necesitatii elaborarii deciziei - intrucat din acest moment al cunoasterii respectivei necesitati se declanseaza activitatea care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, incheindu-se cu momentul terminarii controlului asupra efectelor acelui act.

In ce priveste continutul procesului decizional, el este determinat de operatiunile care se savarsesc in diferite etape ale acestuia. Se considera ca, in etapa de elaborare intervine documentarea ca faza care se compune din culegerea datelor, selectarea si ordonarea lor, prelucrarea si analiza acestora[19]. Dupa o alta opinie, se considera ca operatiunile acestei etape ar consta in stabilirea problemei de rezolvat, culegerea si prelucrarea informatiilor, elaborarea variantelor, analiza si compararea lor . In sfarsit, altii includ in aceasta etapa urmatoarele: precizarea problemei ce necesita o decizie, colectarea si sistematizarea informatiilor, elaborarea variantelor, analiza lor comparata si adoptarea variantei celei mai corespunzatoare .

Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de reglementare al adoptarii acestuia, cat si autonomia de competenta a organului decident, influenteaza etapele si continutul procesului decizional. Considerand ca procesul decizional este alcatuit din cele patru etape esentiale, si anume: pregatirea, adoptarea, executarea si controlul, trebuie sa recunoastem ca si procedura decizionala, strans legata de procesul decizional, se constituie din totalitatea formalitatilor care intervin in raport cu etapele esentiale ale procesului decizional.

4. Reglementarea legala a procedurii administrative

Analizand pe etape, sub aspectul consacrarii juridice, procedura actelor sau deciziilor administrative se impun unele precizari referitoare la modul de reglementare legala. De la inceput trebuie sa precizam ca esenta reglementarii procedurii administrative este actul administrativ intrucat el reprezinta cea mai importanta forma concreta de activitate executiva.

Etapa de pregatire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitara la nivelul tuturor actelor administrative. In general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior acestuia elabora o metodologie proprie privind pregatirea proiectelor de acte juridice in special normative. Totusi s-a impus unificarea si coordonarea reglementarii juridice a etapei pregatitoare a proiectelor de acte juridice normative, elaborandu-se in acest sens "Metodologia generala de tehnica legislativa privind pregatirea si sistematizarea proiectelor de acte normative" aprobata prin Decretul nr. 16/1976. Aceasta metodologie a fost aplicabila principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru si care a suferit modificari implicite, vizeaza si actele administratiei de stat. Metodologia in cauza se aplica si unor acte individuale asa cum rezulta din prevederile art. 111 al mentionatului decret, care arata ca metodele si procedeele tehnice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile in mod corespunzator si pentru elaborarea actelor, care, fara a avea un caracter normativ, imbraca forma de decret sau hotarare guvernamentala, "per a contrario", actele care nu au caracter normativ nu pot fi decat actele individuale, care in cazul dat se prezinta sub forma decretului sau hotararii. Acelasi decret a reglementat, concomitent operatiunile ce alcatuiesc procesul decizional, cum este de exemplu documentarea[22], sau formalitatile procedurale, ca de exemplu avizul unic , fiind abrogat de Legea nr. 24/2000, republicata in 2004.

Etapa adoptarii deciziilor administrative a fost si este reglementata in mod diferit, de regula prin normele de organizare si functionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu, hotararile consiliilor locale se emit pe baza si in vederea executarii legii, cu votul majoritatii membrilor lor, fiind semnate de consilierul care conduce sedinta si contrasemnate de secretar[24].

Reglementarea este diferita, intrucat specificul si varietatea organelor administrative determina diferite moduri de adoptare a deciziilor, desi unele reguli cu caracter general se pot desprinde, ca de exemplu, in cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale determina ca o hotarare sa fie adoptata intotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate.

Uneori, la cerintele generale ale legilor organice se pot adauga si cerintele speciale din aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judetene se constituia delegatia permanenta care decidea in problema activitatii curente a plenului[25], iar alte reglementari stabilesc, de exemplu, perioada de timp, in care un organ este obligat sa rezolve o cerere care ii este adresata .

Etapa executarii este reglementata prin norme specifice fiecarui organ datorita particularitatii activitatii de realizare. Exista si dispozitii cu caracter general aplicabile executarii intr-un domeniu sau ramura, cum ar fi executarea sanctiunilor contraventionale[27], sau procedura executarii silite, comuna in materia despagubirilor patrimoniale sau materiale .

Etapa controlului este reglementata diferentiat pe categorie de organe si prin reglementari specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmaresc si controleaza activitatea consilierilor imputernicitilor mandatati ai statului[29]. De asemenea, primarul indruma si controleaza aparatul propriu . In unele cazuri se consacra recursul administrativ ierarhic in materia controlului legalitatii actelor administrative . Cu privire la aspectele specifice ale controlului intervin reglementari deosebite, ca de exemplu, in cazul controlului primarului asupra modului de incasare si cheltuire a sumelor din bugetul local al unitatilor administrativ-teritoriale .

In cazul actelor administrative jurisdictionale reglementarea cadrului lor de pregatire si emitere se face in mod amanuntit, intrucat ele vizeaza solutionarea unui litigiu. Astfel, procedura administrativ-jurisdictionala este completata cu reglementarile codului de procedura civila, asa cum era cazul activitatii fostei Comisii Judetene de Pensii, in masura in care acestea corespund cu obiectivele activitatii acestui organ[33].

Uneori, exista posibilitatea alternarii procedurii administrative cu o alta procedura, de exemplu, cea judecatoreasca[34], organul avand un drept de optiune, ca de exemplu in cadrul evacuarii persoanelor care ocupa fara contract de inchiriere o suprafata din fondul locativ de stat (aflate in administrarea unei intreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin hotararea consiliului local competent , fie in baza hotararii instantei de judecata .

Procedura administrativa odata instituita este obligatorie, organul de stat nemaiputand alege o alta procedura in realizarea atributiilor sale. Astfel, practica judiciara a decis[37] ca este inadmisibila actiunea prin care, dupa ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea constructiei ridicate, fara prealabila autorizatie administrativa, consiliul local sa mai ceara si instantei obligarea paratului la demolarea constructiei. Aceasta deoarece Decretul nr. 545/1958 (abrogat) autoriza acest organ ca, pe baza propriilor acte, sa treaca la demolarea constructiilor ridicate fara autorizare prealabila, iar opunerea celui vizat de aceasta masura nu era de natura sa afecteze caracterul executoriu al actului de demolare.

In alte situatii, organul este obligat prin lege ca, in urma indeplinirii procedurii prealabile, sa sesizeze alte organe de stat, care pot declansa procedura lor proprie. Astfel, in cazul in care personalul cu atributii de control financiar constata ca unele abateri de la disciplina financiara imbraca forma unor infractiuni, el este obligat sa inainteze procurorului actele incheiate[39]. Uneori procedura administrativa se poate continua cu procedura judiciara, ca de exemplu cazul in care contravenientul se adreseaza instantei cu o plangere impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei .

Unele principii ale procedurii decizionale

Procesul si procedura administrativa decizionala au o serie de principii, intre care un loc important il ocupa principiul legalitatii in pregatirea si adoptarea deciziilor. Sub aspectul procesului decizional acest principiu se bazeaza pe prevederile conform carora normele juridice nu se pot elabora, decat de organele prevazute de lege[41] si in conditiile prevazute de lege.

Sub aspect procedural toate organele trebuie sa respecte acele formalitati care asigura valabilitatea actelor juridice.

In metodologia generala de tehnica legislativa se arata ca elaborarea actelor normative de catre toate organele administratiei de stat se face cu respectarea principiului suprematiei legii, actele normative elaborandu-se numai pe baza si in executarea legilor[42]. Actele normative ale administratiei de stat nu pot adauga sau contraveni principiilor si dispozitiilor din legile, hotararile si ordonantele pe baza carora sunt adoptate .

Desigur, in procesul decizional se reflecta si unele principii ale dreptului administrativ[44] caracteristice activitatii executive.

Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat in activitatea decizionala prin aceea ca aprobarea proiectelor de acte normative se face de catre organele de conducere[45] si prin dispozitiile care consacra rezolvarea eventualelor divergente privind proiectele de acte normative tot de catre conducerile organelor de stat .

Alaturi de principiile generale exista si unele principii metodologice sau de tehnica legislativa. Dintre acestea enumeram principiul obligativitatii documentarii in cazul intocmirii proiectelor de acte normative[47], principiul obligativitatii respectarii etapelor si a succesiunii acestora in elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizarii si coordonarii activitatii normative de catre Consiliul Legislativ .

Procedura administrativa decizionala are si o serie de principii comune in marea lor majoritate cu principiile procedurii administrative[49]. Principiul oficialitatii, conform caruia un organ administrativ se autosesizeaza si se investeste in mod propriu in emiterea actelor juridice este ilustrat prin aceea ca organele centrale ale administratiei de stat pot emite, chiar in lipsa unei imputerniciri exprese, ordine, instructiuni etc. atunci cand un act de nivel superior (lege, decret) reclama acte inferioare care sa le asigure o aplicare unitara . Principiul nepublicitatii, in conformitate cu care activitatea administrativa nu este destinata sa fie cunoscuta in mod public, in ceea ce priveste unele aspecte ale ei, se ilustreaza prin aceea ca activitatea de pregatire a deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secreta. Ea devine publica abia prin supunerea spre dezbatere publica a unor proiecte de acte normative mai importante sau prin adoptarea actelor, urmata de publicarea acestora. Fazele etapei pregatitoare sunt in general lipsite de principiul publicitatii.

6. Necesitatea codificarii procedurii administrative

In activitatea executiva, alaturi de normele materiale, un rol important il ocupa si normele de procedura. Normele procedurale reglementeaza diversele forme de realizare ale activitatii executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar in cadrul lor cele administrative, civile sau de dreptul muncii) cat si celelalte forme concrete de activitate.

Normele de procedura pe care trebuie sa le respecte administratia sunt cuprinse in diferitele reglementari, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de tehnica legislativa), fie in reglementari organice (de exemplu, Legea nr.215/2001), fie in reglementari speciale (de exemplu, Ordonanta nr. 2/2001, Legea nr. 554/2004, Ordonanta nr. 27/2002), fara a fi reunite intr-un mod unitar. De aceea, in activitatea executiva se resimte lipsa unei sistematizari a legislatiei, in sensul unei codificari materiale si procedurale a celor mai importante norme care reglementeaza continutul si forma acestei activitati.

In literatura de specialitate s-a considerat ca imposibilitatea codificarii administrative, de natura materiala si procedurala, se datoreaza numeroaselor norme ce guverneaza aceasta activitate, diversitatii regulilor juridice, cat si caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate acestea s-au manifestat preocupari din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementari sa se realizeze o codificare partiala, a unor aspecte ale activitatii executive, mai ales prin unele legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificarii tuturor normelor privind administratia de stat[51].

Cu aceeasi acuitate se impune si elaborarea unui cod de procedura administrativa similar celor existente in mai multe state. Consideram in acest sens ca "Metodologia generala de tehnica legislativa" a reprezentat un prim pas in reglementarea etapei pregatitoare a deciziei, desi ea a suferit multiple modificari implicite, impunandu-se totusi si o reglementare unitara a celorlalte etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alaturi de reglementarea competentei, ar trebui sa cuprinda reguli de organizare si functionare cu caracter general pentru intreaga administratie de stat si reguli privind formalitatile actelor administrative, totul reunit intr-o codificare unitara.

Legislatia noastra are o serie de lacune in privinta procedurii pregatitoare astfel, ea nu instituie ca reguli generale obligativitatea ascultarii partilor inaintea emiterii actelor, obligativitatea motivarii actelor administrative si nu reglementeaza in mod strict recursul administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actuala in mod nelimitat.

O codificare ar oferi multiple avantaje intre care enumeram existenta unei conceptii unitare care sa stea la baza tuturor reglementarilor, evitarea repetarilor si contradictiilor din reglementarile administrative, simplificarea si reducerea numarului procedurilor existente si o mai puternica aparare a legalitatii si a drepturilor cetatenesti.

Codificarea decizionala ar trebui sa cuprinda regulile de drept cele mai generale aplicabile tuturor actelor administrative cat si reguli specifice de procedura aplicabile unor acte administrative cum sunt cele jurisdictionale. Ea ar trebui sa indice conditiile de valabilitate ale actelor juridice cat si principalele etape ale procesului decizional. In cadrul acestei codificari s-ar putea reuni si reguli speciale de procedura, cum sunt cele referitoare la stabilirea si urmarirea impozitelor si taxelor, reguli privind constatarea si sanctionarea contraventiilor, primirea si rezolvarea cererilor, reclamatiilor, sesizarilor si propunerilor, cuprinse actualmente in acte normative separate[52]. Caracterul programat al unei parti din activitatea legislativa impune, printre altele, si dezvoltarea dreptului si tehnicii sale de reglementare in directia codificarii procedurii administrative .