1.Generalitati privind gestionarea serviciilor publice
Ideea concesionarii unui bun public a fost prezenta inca din dreptul roman, insa fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc abia in Evul Mediu. Dupa caderea Imperiului Roman, se incetateneste obiceiul de a transforma folosinta pamantului in ceva perpetuu, bazat pe un contract si in schimbul unei rente, concesionarul avea doar posesiunea si folosinta, iar proprietarul originar putea pastra proprietatea bunului concesionat. Asupra acestor pamanturi guvernau concomitent doua drepturi perpetue ,si anume, dreptul proprietarului originar, care avea domeniul eminent, si dreptul concesionarului, care avea domeniul util .
Cu timpul, dreptul concesionarului capata forta, pe cand cel al seniorului devine tot mai simbolic, incepand sa fie uitat. Asa se explica de ce concesionarul apare, din punct de vedere al istoriei, treptat, ca singurul proprietar legitim, iar redeventa pe care trebuia sa o plateasca seniorului este o sarcina apasatoare si cei care primeau redeventa incep sa fie priviti ca niste paraziti sociali. In Evul Mediu, concesionarea bunurilor domeniului public era sursa de venituri pentru monarhi, mijloc al luptei politice si modalitate de rasplatire a loialitatii.
Concesionarea s-a extins astazi, nu se mai concesioneaza doar pamanturi, ci si alte bunuri, inclusiv servicii, care apartin fie statului, fie unitatilor administrativ-teritoriale ori institutiilor publice.
Serviciile publice ocupa un rol important in viata unei comunitati, de aceea se urmareste o cat mai buna administrare si valorificare a acestora.
Exista mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de catre o persoana publica ( stat, comunitati locale, institutii), fie de catre o persoana privata ( fizica sau juridica). Persoana publica poate gestiona un serviciu public fie in regie proprie, fie printr-o institutie specializata, iar persoanele private pot gestiona un serviciu public in mai multe moduri :in baza unui contract admnistrativ, in baza unui contract de locatie, prin delegare data de autoritatea administratiei publice locale, prin concesionare. Trebuie facuta distinctia intre arendarea serviciilor publice, recunoscuta in legislatia altor state, dar interzisa in Romania.
Autoritatile publice au dreptul de a incredinta gestiunea serviciilor publice intuitu personae, indifferent daca agentul este public sau privat. Desigur , nominalizarea prestatorului de servicii se face potrivit unei proceduri, de exemplu licitatia. Transparenta acestei proceduri este un aspect necesar in ceea ce priveste incredintarea spre gestionare a unui serviciu public, intrucat publicitatea aduce in concurenta mai multi agenti economici candidati , urmand sa fie ales cel mai bun candidat.
Literatura de specialitate a retinut asadar mai multe modalitati de gestiune a serviciilor publice, cum ar fi asocierea in participatie (art.251 din Codul Comercial ),regia proprie ( este gestionat direct de catre autoritatea publica care l-a infiintat), franciza, locatie de gestiune, gestiune delegata unilateral.
Ne intereseaza in mod deosebit concesionarea, intrucat este cea mai uzuala modalitate de gestionare a serviciilor publice utilizata actualmente in tara noastra.
2. Sediul materiei concesiunii
Reglementarea concesiunii este o chestiune pe care autoritatile publice au privit-o cu mare seriozitate, datorita importantei institutiei si datorita consecintelor pe care le are aceasta operatiune juridica in viata comunitatilor locale.
Doctrina romaneasca , in special de dupa 1866 , manifesta rezerve in ceea ce priveste aceasta institutie, lucru reflectat in faptul ca lipsesc reglementari in materie atat in Codul Civil, in Codul Comercial.
In perioada interbelica, sediul principal al materiei concesionarii l-a constituit Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice , precum si Legea contabilitatii publice. Potrivit primului act normativ,articolul 1, toate intreprinderile , institutiile, exploatarile si asezamintele publice (sau serviciile din care sunt compuse) care nu au atributii exclusiv administrative, precum si toate bunurile si drepturile care fac parte din domeniul public sau privat al statului , unitaatilor administrative-teritoriale sau din domeniul oricaror altor institutii de utilitate publica, aflate sub controlul acestora, se vor organiza in una din urmatoarele forme : arendare sau inchiriere; concesiune; regie publica sau regie mixta; regie comerciala; regie cooperativa; o combinatie intre aceste sisteme.
Conform aceleiasi legi, durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea fi mai mare de 30 de ani, iar pentru bunurile apartinand domeniului privat al statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor aflate sub controlul acestora, durata concesiunii era de 50 de ani ( art.25, lit.c).
In prezent, exista o serie de dispozitii legale privitoare la concesionarea bunurilor sau a serviciilor publice, in Constitutie, dar si intr-o serie de legi, cele mai multe anterioare legii fundamentale, cum ar fi Legea nr. 15 din 1990 , privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, Legea nr. 18/1991, privind fondul funciar , cu modificarile ulterioare, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor, Legea nr.35 / 1991 privind regimul investitiilor straine , la care se adauga o serie de hotarari ale Guvernului, dintre care retinem H.G. nr.1228 / 1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionarii, inchirierii si locatiei de gestiune. Importante dispozitii cu privire la concesiune sunt cuprinse in Legea petrolului nr.134 / 1995 , care devine un fel de drept comun in materie de concesionare a bunurilor proprietate publica, desi legea in speta se refera la terenurile proprietate publica care contin resurse petroliere.
In prezent, Legea nr. 219 / 1998 reglementeaza regimul jurudic al concesionarii, alaturi de Regulamentul privind organizarea licitatiilor pentru achizitii publice de bunuri si servicii ( Monitorul Oficial nr.459 / 30.11.1998).
3. Definirea concesiunii
Institutia concesiunii este complexa are multiple implicatii, atat in plan politico-statal, cat si social.
Natura sa juridica nu este usor de conturat, fiind definita drept o ocupare temporara a domeniului public, deci este o operatiune de instrainare, caracterizata prin faptul ca era revocabila , rascumparabila si nu era perpetua.
Pierre Delvolve defineste concesiunea ca fiind " o conventie prin care o persoana publica insarcineaza cu prestarea unui serviciu public o intreprindere privata care asigura finantarea lucrarilor, exploatarea lor si care este remunerata din redeventele percepute de la usageri."
Gilles Lebreton considera concesiunea serviciului public un act administrative prin acre o persoana publica, numita concedent incredinteaza unei persoana privata, numita concesionar , gestiunea serviciului public pe riscul sau , recunoscandu-i dreptul de a percepe redeventa de la beneficiarii serviciului.
In doctrina romaneasca actuala , Antonie Iorgovan arata ca prin contractul de concesiune , o parte - cedentul - transmite altei parti - concesionarul - spre administrare rentabila , pe un termen determinat, in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat.
Concesionarea serviciilor publice reprezinta un mod prin care administratia armonizeaza interesul general al comunitatii locale cu interesul particular al operatorului serviciului public, persoana privata, in speta.
Legea 219/1998 a concesiunii contureaza conceptual de concesiune stipuland ca operatiunea de concesionare se face in baza unui contract prin care o persoana, numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public, in schimbul unei redevente.
