Continutul economic si functiile finantelor publice

CONTINUTUL ECONOMIC SI FUNCTIILE FINANTELOR PUBLICE

In vorbirea curenta, ca si in literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii facand parte din familia cuvantului finante, in sensuri apropiate sau diferite, dupa caz: finante, finante publice, finante private, finante socialiste.

Cuvantul finante isi are originea in limba latina. In secolele al XIII-lea - al XIV-lea se foloseau expresiile finatio, financias si financia pecuniaria, in sensul de "plata in bani". Se presupune ca aceste expresii deriva de la cuvantul finis, utilizat adesea in sensul de "termen de plata

Procurarea si distribuirea resurselor financiare ale statului se realizeaza in procesul repartizarii produsului intern brut cu ajutorul unor metode si instrumente specifice, intr-un cadru juridic adecvat, in scopul satisfacerii nevoilor sociale si al influentarii activitatii economice. Aceste prelevari si redistribuiri de resurse banesti au loc intre persoane fizice si juridice, prin intermediul autoritatilor publice si afecteaza, direct sau indirect, intreaga economie nationala si pe toti membrii societatii. De aici, concluzia, pe care o impartasim, ca finantele exprima relatii sociale, de natura economica, in expresie baneasca, ce apar intr-un anumit proces si cu un scop bine determinat.

1.Continutul economic al finantelor

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii este necesara constituirea unor importante fonduri banesti la dispozitia autoritatilor publice. Aceste fonduri se formeaza pe seama unei parti din produsul intern brut si sunt utilizate pentru finantarea nevoilor sociale atat de interes national, cat si local.

Fondurile la care ne referim se constituie pe seama transferului de valoare, de putere de cumparare de la diverse persoane fizice si juridice la dispozitia organelor administratiei de stat, centrale si locale. De la aceste fonduri se efectueaza transferuri de putere de cumparare catre diversi beneficiari - persoane fizice si juridice. Au loc, asadar, fluxuri de resurse banesti in dublu sens - catre si de la fondurile publice - ceea ce genereaza anumite relatii (raporturi) sociale intre participantii la acest proces.

Este vorba de:

relatiile care apar intre participantii la procesul de constituire a fondurilor de resurse financiare, si anume: - agentii economici, indiferent de forma de proprietate, care desfasoara activitate cu scop lucrativ si membrii societatii luati in mod individual, ca cetateni ai statului care realizeaza venituri -, pe de o parte, si colectivitate, reprezentata prin stat, pe de alta parte;

relatiile care apar intre colectivitate, reprezentata prin stat, pe de o parte, si beneficiarii fondurilor banesti ce se constituie in economie: intreprinderi, institutii publice, membri ai societatii luati in mod individual, ca cetateni care incaseaza pensii, alocatii pentru copii, ajutoare, burse si alte indemnizatii, pe de alta parte. Relatiile sociale la care ne referim, aparute in procesul constituirii si dirijarii fondurilor de resurse banesti din economie sunt, prin natura lor, relatii economice, legate indisolubil de repartitia produsului intern brut.

In conditiile existentei productiei de marfuri si ale actiunii legii valorii, repartitia celei mai mari parti a produsului creat in economia nationala se face prin intermediul banilor, iar relatiile economice analizate mai sus imbraca forma baneasca.

Aceste relatii economice, exprimate valoric, care apar in procesul repartitiei produsului intern brut in legatura cu satisfacerea nevoilor colective ale societatii, constituie relatii financiare sau, pe scurt, finante. In legatura cu aceasta, trebuie precizat ca nu toate relatiile banesti care apar in procesul repartitiei si circulatiei produsului intern brut sunt, in acelasi timp, relatii financiare. Sfera finantelor, mai ingusta decat aceea a relatiilor banesti, cuprinde numai relatiile banesti care exprima un transfer de valoare, nu si pe cele care reflecta o schimbare a formelor valorii.

In legatura cu transferul de valoare care genereaza relatii financiare, se impun cateva precizari:

In primul rand, aparitia relatiilor financiare este determinata de transferul, in forma baneasca, de valoare de la persoane juridice (intreprinderi, cooperative, institutii) sau persoane fizice (salariati, tarani, liber-profesionisti, cooperatori etc.) la fondurile ce se constituie in economie sau de la aceste fonduri la dispozitia persoanelor juridice sau fizice beneficiare. Transferul de valoare are de la bun inceput caracterul unui transfer de putere de cumparare, in cazul in care transferul se face in natura, acesta exprima relatii de repartitie, dar nu da nastere la relatii financiare. Numai dupa valorificarea produselor respective, contra bani, poate avea loc transferul de valoare la fondul de resurse financiare.

In al doilea rand, transferul de valoare la fondurile ce se constituie in economie se efectueaza, de regula, fara contraprestatie directa. Astfel, societatea comerciala care a varsat la bugetul de stat o suma de bani cu titlu de impozit pe profit nu are dreptul sa solicite statului nici rambursarea acestuia si nici o alta presta(ie de egala valoare; un liber-profesionist care a varsat la buget o suma de bani cu titlu de impozit pe venit, nu dobandeste prin aceasta un drept de creanta asupra statului.

Impozitul pe teren, impozitul pe cladiri, taxa asupra mijloacelor de transport ori impozitul pe veniturile din chirii, varsat la buget de o persoana fizica, este, de asemenea, fara contraprestatie directa. Sumele primite de la buget de persoana in cauza, cu titlu de alocatie de stat pentru copii, pensie de asigurari sociale etc., nu are o legatura directa cu impozitul platit de aceasta.

Transferul de valoare care se realizeaza prin actul de vanzare-cumparare a unor bunuri, reflecta o schimbare a formelor valorii - din forma marfa in forma bani sau invers -, iar nu o cedare definitiva si fara contraprestatie de putere de cumparare. Retribuirea muncii presupune, de asemenea, un schimb de echivalente, iar nu un transfer de putere de cumparare fara contraprestatie, in asemenea cazuri, transferul de produs social da nastere la relatii banesti, dar acestea nu constituie relatii financiare.

Intre relatiile financiare si relatiile banesti legate de schimbarea formelor valorii exista o legatura stransa, cele dintai fiind conditionate de infaptuirea celor din urma. Astfel, plata salariului constituie o premisa a prelevarii la buget a unei parti din venitul unui muncitor ori functionar sub forma de impozit pe venit.

De la fondurile bugetare se efectueaza plati cu titlu nerambursabil catre unele regii autonome (subventii), sau catre institutiile publice din sfera nemateriala care presteaza servicii pentru populatie. Acelasi caracter nerambursabil poarta si transferurile efectuate catre populatie sub forma de pensii, burse, alocatii de stat si alte ajutoare pentru copii etc.

In al treilea rand, transferul de valoare la si de la fondurile ce se constituie in economie se realizeaza, partial, in conditii de rambursabilitate. Un asemenea caracter, rambursabil, poarta, spre exemplu, sumele de bani varsate de persoane fizice si juridice in contul imprumuturilor contractate de stat pe piata interna; garantiile depuse de administratorii si cenzorii societatilor comerciale, ca si de persoanele care gestioneaza bani sau alte valori publice.

De la fondurile publice se fac transferuri, in conditii de rambursabilitate, catre unele intreprinderi si catre populatie. Transferurile catre unitatile economice se efectueaza cu ajutorul mecanismului bugetar sau al celui de credit, dupa caz.

Asadar, relatiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie in economie sau de la acestea catre diversi beneficiari, efectuat prin intermediul banilor, fara echivalent si cu titlu nerambursabil ori in conditii de rambursabilitate, dupa caz, in scopul satisfacerii nevoilor obstesti. Intregul proces de constituire si repartizare a fondurilor publice este subordonat satisfacerii nevoilor generale ale societatii, dar se realizeaza cu instrumente diferite in functie de provenienta sau de destinatia resurselor. Acest lucru face ca relatiile financiare sa se diferentieze datorita conditiilor specifice in care apar. Astfel, in cadrul relatiilor financiare, la care ne-am referit mai sus, se particularizeaza:

relatiile care exprima un transfer de resurse banesti fara echivalent si cu titlu nerambursabil; acestea sunt relatii financiare clasice, care isi gasesc reflectarea in bugetul de stat, in bugetul asigurarilor sociale de stat, in bugetele locale sau in anumite fonduri publice extrabugetare;

relatiile care exprima un imprumut de resurse banesti pe o perioada de timp determinata, pentru care se percepe dobanda; acestea junt relatii de credit, mijlocite de banci sau de alte institutii specializate;

relatiile care exprima, dupa caz, un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse banesti, in schimbul unei constraprestatii care depinde de producerea unui fenomen (eveniment) aleatoriu. In unele imprejurari, de contraprestatii beneficiaza toti participantii la constituire, fondului, in altele numai unii dintre acestia. Aceste relatii apar in procesul constituirii si repartizarii fondurilor de asigurari de bunuri, de persoane si de raspundere civila, a fondului pentru pensia suplimentara, a fondului pentru ajutor de somaj etc.

Asemenea operatiuni se deruleaza prin societati de asigurari si reasigurari, prin intermediari de asigurari (comisionari, brokeri), prin organizatii mutuale de asigurari sau prin cluburi de protectie si indemnizare. Unele operatiuni legate de asigurarile sociale se realizeaza prin intermediul caselor de pensii:

relatiile care apar in procesul formarii si repartizarii fondurilor banesti la dispozitia intreprinderilor in vederea desfasurarii activitatii economice si a dezvoltarii acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vanzarii de actiuni (parti sociale), a emiterii de obligatiuni sau pe alte cai, sunt denumite finante ale intreprinderilor.

2. Functiile finantelor

A. Functia de repartitie a finantelor publice

Functia de repartitie a finantelor publice cunoaste doua faze distincte, insa organic legate intre ele: constituirea fondurilor si distribuirea acestora. Prima faza consta in formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea acestora participa:

intreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social si de forma juridica, de organizare a acestora;

institutiile publice si unitatile din subordinea acestora;

populatia; persoane juridice si fizice rezidente in strainatate.

Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare imbraca forme diferite, si anume: impozite, taxe, contributii pentru asigurari sociale, amenzi, penalitati, varsaminte din veniturile institutiilor si chirii din concesiuni si inchirieri de terenuri si alte bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat si a bunurilor fara stapan; imprumuturi de stat primite de la persoane juridice si fizice; rambursari ale imprumuturilor de stat acordate; dobanzi aferente imprumuturilor acordate; donatii, ajutoare si alte transferuri primite; alte venituri.

Resursele care alimenteaza fondurile publice, in majoritatea lor covarsitoare isi au izvorul in produsul intern brut si intr-o mai mica masura in avutia nationala sau in transferuri primite din strainatate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei nationale, insa in proportii diferite, in functie de gradul de dezvoltare a acestora.

Cea de-a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice consta in distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari - persoane juridice si fizice. Repartitia propriu-zisa este precedata de inventarierea nevoilor sociale existente in anul (perioada) de referinta, cuantificarea acestora in expresie baneasca si ierarhizarea lor in functie de acuitatea si importanta pe care o prezinta, unele in raport cu celelalte. Cum nevoile sociale, care exprima cererea de resurse financiare de la fondurile publice, intrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan national, adica oferta de resurse financiare, este necesar ca autoritatile publice competente sa trieze cererile formulare de organele centrale si locale abilitate si sa stabileasca optiunile lor in functie de anumite criterii.

Distribuirea resurselor financiare reprezinta, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinatii, si anume pentru: a) invatamant, sanatate, cultura; b) asigurari sociale si protectie sociala; c) gospodarie comunala si locuinte; d) aparare nationala; e) ordine publica; f) actiuni economice; g) alte actiuni; h) datorie publica. In cadrul fiecarei destinatii, resursele se defalca pe beneficiari, obiective si actiuni.

Prin urmare, constituirea si dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar si neintrerupt care se realizeaza cu ajutorul functiei de repartitie a finantelor si joaca un rol important in infaptuirea reproductiei sociale largite.

Distribuirea si redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finante, se infaptuiesc in cadrul aceleiasi forme de proprietate (prelevari de resurse de la unitati de stat la fondurile publice si, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri la unitati de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevari de resurse de la unitati economice private) ori mixte si de la populatie la fondurile publice, si, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri catre beneficiari din alte sectoare sociale si populatie.

Cele aratate pana aici se refera la redistribuirea, cu ajutorul finantelor, a produsului intern brut pe plan intern. Deosebit de aceasta, adesea se produce o redistribuire a resurselor financiare pe plan international. Este vorba de:

primirea de imprumuturi externe care, pe de o parfe, completeaza resursele financiare publice ale tarii considerate, iar pe de alta, antreneaza cheltuieli publice cu rambursarea ratelor scadente si plata dobanzilor si comisioanelor aferente;

acordarea de imprumuturi externe care, pe de o parfe, antreneaza plati din resursele financiare publice ale tarii considerate, iar pe de alta, genereaza incasari de resurse la rambursarea de catre debitori a ratelor scadente si la plata dobanzilor aferente;

achitarea cotizatiilor si a contributiilor datorate organismelor internationale de catre stat sau de alte entitati de drept public;

primirea sau acordarea, dupa caz, de ajutoare externe de catre stat, pentru inlaturarea consecintelor grave provocate de calamitati naturale, accidente, razboaie, revolutii etc.

Redistribuirile de resurse financiare care au loc intre state se efectueaza in baza unor acorduri si conventii bi si/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, in conditii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv cu sau fara contraprestatie directa.

Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispozitia statului, in vederea indeplinirii functiilor si sarcinilor sale, se resimte in toate tarile, indiferent de gradul lor de dezvoltare economica, de structura de ramura, de oranduirea sociala sau de alti factori, ceea ce demonstreaza ca functia de repartitie are un caracter obiectiv.

In schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finante, are un caracter subiectiv el depinde de capacitatea factorilor de raspundere de a percepe corect nevoile sociale la un moment dat; de gradul de dezvoltare economica si sociala a tarii; de politica promovata de partidele politice aflate la putere. Toate acestea influenteaza volumul resurselor financiare ce pot fi mobilizate la dispozitia statului si cererea de resurse pentru satisfacerea nevoilor sociale. In functie de acesti factori, organele de decizie politica stabilesc sursele de alimentare a fondurilor financiare, metodele de mobilizare a resurselor financiare si de dirijare a acestora catre diversi beneficiari.

Procesul de constituire si dirijare a fondurilor de resurse financiare publice da nastere la multiple fluxuri, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare catre cele in care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste din urma fonduri catre beneficiarii resurselor respective.

Fondurile de resurse financiare publice sunt in continua modificare ca dimensiune, provenienta si destinatie. Astfel, marimea fondurilor publice este influentata de volumul produsului intern brut, de rata acumularii si, respectiv, a consumului, de raportul dintre consumul individual si cel social, de regimul amortizarii capitalului fix, ca si de alti factori.

Provenienta fondurilor de resurse financiare publice se modifica in functie de gradul de dezvoltare a sectoarelor sociale, de politica de stat fata de acestea, de raportul dintre resursele interne si atrase din afara, de raportul dintre creditele externe primite si cele acordate etc.

B. Functia de control a finantelor publice

Necesitatea functiei de control a finantelor publice decurge din faptul ca fondurile de resurse financiare publice constituite la dispozitia statului apartin intregii societati. Aceasta este interesata in: asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale; dirijarea resurselor respective cu luarea in considerare a prioritatilor stabilite de autoritatile abilitate; utilizarea resurselor financiare in conditii de maxima eficienta economica, eficacitate sociala si de alta natura; armonizarea intereselor imediate ale societatii cu cele de perspectiva la dimensionarea resurselor financiare puse la dispozitia statului si, respectiv, a colectivitatilor locale si la orientarea acestora catre diferite destinatii.

Faptul ca fondurile de resurse financiare publice materializeaza buna parte din produsul intern brut constituie un argument in plus ca pledeaza pentru organizarea unui control riguros asupra modului de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor de resurse financiare publice, asupra pastrarii integritatii si a bunei gospodariri a bunurilor proprietate de stat, asupra incasarii integrale si la timp a creantelor statului si a onorarii platilor datorate de acesta tertilor.

In tara noastra organelor specializate de control le revine sarcina de a verifica integritatea avutului public, eficienta folosirii fondurilor de productie si de circulatie aflate la dispozitia unitatilor economice cu capital de stat, legalitatea, necesitatea si oportunitatea cheltuielilor efectuate de institutiile publice, respectarea obligatiilor contractuale, a obligatiilor fata de buget, de creditori, de furnizori etc.

Controlul financiar constituie o manifestare a functiei de control a finantelor publice. Aceasta din urma functie se refera la modul de constituire a fondurilor in economie, la repartizarea acestora pe beneficiari si la eficienta (eficacitatea) cu care unitatile economice cu capital de stat si institutiile publice utilizeaza resursele de care dispun, indiferent daca acestea sunt proprii sau imprumutate.

Functia de control a finantelor publice este strans legata de functia de repartitie, dar are o sfera de manifestare mai larga decat aceasta, deoarece vizeaza, pe langa constituirea si repartizarea fondurilor din economie, si modul de utilizare a resurselor. Intre cele doua functii ale finantelor publice exista raporturi de interconditionare: functia de repartitie ofera camp de manifestare functiei de control, iar functia de control, la randul sau, genereaza uneori forme de manifestare a functiei de repartitie.

In tara noastra, controlul financiar se exercita de: organe ale Curtii de Conturi, ale Ministerului Finantelor, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, intreprinderilor de stat si institutiilor publice; directiile generale ale finantelor publice judetene si ale controlului financiar, garda financiara. Atributii de control in domeniul finantelor au si parlamentul si guvernul tarii, precum si alte organe.