Parteneriat public - privat , o forma eficienta de manifestare a managementului public

Parteneriat public - privat , o forma eficienta de manifestare a managementului public

Conceptul de parteneriat public-privat a fost utilizat mai intai in Marea Britanie si SUA, iar in anii '80 a fost introdus si in Germania in abordarile de planificare a dezvoltarii urbane. Problemele majore de interes comunitar pot fi abordate eficient in cadrul creat de parteneriatul public-privat. Conceptul de parteneriat public-privat exprima o modalitate de cooperare intre autoritatea publica si sectorul privat, respectiv organizatii neguvernamentale, asociatii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru furnizarea unor servicii publice de calitate. Sistemele de parteneriat au o lunga traditie in Franta prin colaborarea intre autoritati si sectorul privat in privinta concesionarii (concession) bunurilor publice, inca de la sfarsitul sec. XIX si inceputul sec. XX, perioada in care se formeaza doctrina franceza a serviciilor publice. In SUA intalnim de asemenea forme de parteneriat in constructia cailor ferate in a doua jumatate a sec. XIX (TransContinental Railroad, 1860).

Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dupa modelul pe care il intalnim in prezent, se contureaza la inceputul anilor 80 ai sec XX in Europa Occidentala si SUA, sub forma cooperarii intre autoritatile locale si sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate in declin.Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport initiativelor locale. Un exemplu in acest sens este legea publica din SUA "Job Training Partnership Act", care a intrat in vigoare la 1 octombrie 1983. Aceasta lege reglementeaza colaborarea intre autoritati si sectorul de afaceri pentru furnizarea de servicii de formare profesionala in folosul adultilor si tinerilor dezavantajati economic, muncitorilor someri, precum si altor persoane care intampina dificultati la angajare.

Un exemplu de parteneriat public-privat dezvoltat il constituie si modelul irlandez ce s-a conturat initial la nivel national printr-un program ce configura un sistem de parteneriat de tip social (Program for National Recovery 1987-1990 - Programul de Recuperare Nationala). Acesta a fost extins la nivel local prin alte doua programe: "National Program for Economic and Social Progress -PESP" (Programul National pentru Progres Economic si Social), 1990-1993 si "Program for Competitiveness and Work" (Programul pentru Competitivitate si Munca), 1994-1996. In Franta, forme de parteneriat intre autoritatile locale si comunitate, in intelesul pe care il acceptam astazi, apar incepand cu anii '80 pentru prevenirea si combaterea delincventei, precum si pentru asigurarea coeziunii sociale. Este interesant insa de precizat ca Franta, desi are o contributie de pionierat in domeniul parteneriatului public-privat, nu si-a dezvoltat cadrul institutional decat intr-un palier ingust, respectiv in domeniul concesiunii serviciilor publice, cu precizarea ca acest model nu isi gaseste corespondent in sistemul de common law.Prin urmare, conceptul de parteneriat public-privat exprima o modalitate de cooperare intre o autoritate publica si sectorul privat, respectiv organizatii neguvernamentale, asociatii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piata fortei de munca si in dezvoltarea locala. Intrucat domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de parteneriat public-privat nu trebuie asimilat cu forma juridica de realizare a unei afaceri (activitati cu scop lucrativ), cum sunt societatile comerciale sau asocierile in participatiune. Acestea din urma sunt forme concrete de realizare a parteneriatului. Pe de alta parte, activitatile ce se pot desfasura sub titulatura de parteneriat public-privat pot avea ca scop obtinerea unui profit, cum este orice afacere, dar pot avea in vedere si activitati care nu urmaresc obtinerea unui profit. Exemple in acest sens sunt serviciile sociale sau activitati precum intretinerea parcurilor.

Prin urmare, parteneriatul reprezinta un instrument de colaborare ce se concretizeaza intr-un proiect de imbunatatire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat si definit exclusiv dupa natura activitatii desfasurate, caracterul ei (profitabila, neprofitabila), ori in functie de contractul prin care se realizeaza, intrucat parteneriatul se situeaza pe un palier politic, nicidecum juridic sau strict financiar.
In privinta rezultatelor, parteneriatul constituie premisa asigurarii coerentei aplicarii unor programe si a transparentei realizarii lor. In acelasi timp, parteneriatul contribuie implicit la intarirea sistemului de guvernare si la dezvoltarea locala. Toate aceste aspecte insa depind in mare masura de gradul de descentralizare a administratiei publice precum si de identificarea prealabila a agendei de dezvoltare locala.

Tinand cont de diversitatea formelor de colaborare intre autoritatile publice si sectorul privat, nu trebuie formulata o definitie standard a parteneriatului public-privat. Fara indoiala, exista perceptii diferite,dupa natura experientelor care exista in diferite tari, in special in Europa, asa cum exista sisteme diferite de organizare administrativa si a serviciilor publice (descentralizat - centralizat - deconcentrat),precum si o diversitate de culturi politice, comunitare si religioase. Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat poate porni fie de la o abordare "centralista", fie "descentralizata" sau "mixta" ori "integrata"11 tinand cont atat de modelul de organizare a administratiei publice (centralizat - descentralizat) cat si de natura unui program/proiect ce urmeaza a fi realizat (caracter inter-sectorial, aplicare la nivel local, aceasta constituind regula sau cu impact national - cazuri rare). Se constata de altfel ca in tarile europene nu exista si nici nu se poate impune un sistem standard de parteneriat, chiar daca acesta se modeleaza in ultimii ani tot mai mult sub influenta anglo-saxona in functie de doua obiective majore:

a) ocuparea fortei de munca si

b) dezvoltarea locala in scopul asigurarii coeziunii economice si sociale.

Asadar, parteneriatul public-privat reprezinta:
1. "acord intre sectorul public si cel privat in scopul elaborarii unui proiect ori furnizarii unui serviciu, care in mod traditional este furnizat de sectorul public";
2. intelegere/contract ("arrangement") intre o autoritate publica ("State authority") si o persoana ("person/partner") pentru a proiecta, construi un bun ("asset") impreuna cu operarea serviciilor legate de acel bun sau numai pentru unele din aceste operatiuni legate de exploatarea acelui bun, fie pentru a transfera un interes sau parti de interes cu privire la un bun catre o persoana privata( Legea irlandeza din 2002 privind raporturile de parteneriat public-privat: Public Private Partnership Arrangements Act 2002);
3. "relatie pe termen mediu si lung intre sectorul public i cel privat (incluzand sectorul comunitar si voluntar) ce implica mpartirea riscurilor si castigurilor si utilizarea functiilor multi-sectoriale, expertizei si finantelor pentru furnizarea unui serviciu;
4. "preluarea de catre sectorul privat a activitatilor din ectorul public prin orice forme (parteneriat ori preluarea actiunilor), uilizarea "Initiativelor de Finantare Privata" (Private Finance Initiative-PFI) ori a altor "aranjamente", precum concesiunea erviciilor publice, mentinerea, constructia de "infrastructuri ecesare", inclusiv vanzarea serviciilor publice sau alte forme de parteneriat (UK - "Public Private Partnership - the Government pproach", 2000).
5. Asemanator legii irlandeze din 2002, legea romana (O.G. nr. 6/2002) nu defineste propriu-zis parteneriatul, ci descrie situatiile pe are le acopera un parteneriat, respectiv: proiectare, finantare,constructie, exploatare, intretinere si transfer al oricarui bun public adica al infrastructurii fizice care faciliteaza furnizarea unui serviciu public)prin legea romana se apropie de teoria contractualista in intelegerea parteneriatului, abordare majoritara cum se poate observa si in textul or legi straine, documente, hiduri ori rapoarte, cu diferenta ca in Romania un PPP se refera strict la realizarea unei investitii intr-un bun public sau privat al tatului si la exploatarea acestui bun, ceea ce ingusteaza sfera sa de aplicare.

In mod fundamental, parteneriatul public-privat asigura serviciul public in totalitate sau partial, in functie de fondurile private atrase si face apel la know-how-ul sectorului privat.

Cooperarea dintre sectorul public si cel privat poate lua forme diverse, de la simpla relatie dintre cumparatorul si vanzatorul unui bun la companii mixte cu structura complexa. Este de semnalat si faptul ca interdependente complexe guverneaza si relatiile din interiorul sectorului public, conectate la dezvoltarile serviciilor publice.

Caracterizarea partenerilor si a parteneriatului public-privat

Sectorul public

Economia sectorului public este o forma speciala, aparte, a economiei unei tari,

organizatii publice locale, regionale sau nationale, fie ea axata pe scopuri de imagine, profit electoral sau pe bunastarea si stabilitatea indivizilor sau grupurilor care o compun Criteriile de eficienta sunt altele decat cele din sectorul privat. Factorul uman, subiectiv, este predominant. Influenta acestui factor poate fi, uneori, greu de contabilizat. Putem afirma ca in acest domeniu exista un adevarat sistem bazat pe legi proprii care nu se supun decat intereselor personale si de grup, mergand pana la factorul politic care este cel care, in ultima instanta, decide. Atat timp cat in sectorul public nu exista nici un criteriu eminamente economic care sa stabileasca daca alocarea resurselor este eficienta sau nu, putem analiza acest sector doar prin prisma intereselor personale, de grup, sau politice. Cuantificarea eficientei acestei alocari nu poate fi realizata decat prin numararea voturilor la sfarsitul mandatului si la finalul campaniei electorale.

Rezolvarea problemelor unui grup sau unei categorii sociale nu poate fi

rezolvata decat prin limitarea drepturilor unui alt grup sau categorii. Intotdeauna cand se rezolva o problema pentru "cineva", se creaza o problema pentru "altcineva". Niciodata nu putem multumi pe unii fara a nemultumi pe altii. Arta conducerii sectorului public consta, de fapt, in realizarea unui echilibru intre doua interese, in asa fel incat rezultatul sa conduca la un numar mai mare de voturi

Atat timp cat statul nu investeste ( intrucat nu-si asuma nici un risc) ci

cheltuieste, putem pune problema criteriilor pe baza carora sunt alocate resursele.

Resurse care provin din sectorul privat, evident. In acelasi timp, este evident ca

singurul sector care poate produce o dezvoltare reala, masurabila, este cel privat,

bazat pe profit si pe reinvestirea profitului, implicit prin crearea de noi locuri de munca si rezolvarea durabila a unor probleme sociale. Fara a deveni patetici, putem afirma ca prelevarea resurselor din sectorul privat si alocarea lor in sectorul public poate diminua posibilitatile de dezvoltare pe termen mediu si lung. In acelasi timp, pastrarea si conservarea factorului uman, prin politicile sociale, poate asigura baza dezvoltarii sectorului privat, cu conditia recunoasterii si alocarii eficiente a resurselor. [2]Esential este faptul ca banii si resursele publice, ale statului, sunt gestionate sau alocate de catre oamenii numiti de conducatorii anumitor autoritati publice ori stabiliti in urma unui concurs, sau alesi prin vot direct. Nu exista nici un criteriu eminamente economic care sa stabileasca de ce este bine ca 4% din P.I.B. sa mearga la Sanatate si 7% la Educatie si nu invers.

Sectorul privat

Economia sectorului privat se bazeaza pe productia valorii adaugate (plusvaloare dupa alte concepte), pe profit, bazat pe notiunea de pret care este singura care poate cuantifica eficienta schimburilor sau a transferurilor de proprietate liber consimtite. Pretul se stabileste liber, in procesul de transfer al proprietatii ( bunuri materiale, bunuri intelectuale, spirituale, bani, imagine etc.) Investitia este prima rotita a angrenajului pe care se bazeaza sectorul privat. Indiferent daca valoarea investita este de factura financiara , materiala sau umana, indiferent daca ea provine din asanumitele surse proprii sau surse atrase, in final ea trebuie recuperata si sa produca profit. Orice investitie implica un anumit risc pe care si-l asuma cel care o face. In cazurile in care investitia nu aduce profit, sau aduce un profit mai mic decat cel scontat, inseamna ca exista deficiente de management. Aceste deficiente pot proveni inca din stadiul de analiza a problemei si metodelor de abordare, de identificare a sectoarelor pentru care se aloca resursele. Chiar si momentul in care se face investitia poate fi supus unui risc de apreciere. Analizand acestea din prisma ciclului de viata a unui proiect (orice investitie ar trebui sa se faca pe aceste baze) se poate afirma ca deficientele de management pot apare in oricare etapa. Sunt riscuri pe care si le asuma orice investitor, a caror existenta a condus la abordari diferite si la metode si concepte manageriale diferite intre cele doua sectoare economice, cel public si cel privat.

De ce parteneriat public-privat?

Analistii economici, mai ales cei europeni care pun un mare accent pe acest tip

de parteneriat, au concluzionat ca transferul conceptelor manageriale din sectorul

privat catre cel public poate diminua deficientele economiei sectorului public. Sursa acestor deficiente deriva din faptul ca persoanele care gestioneaza banii publici nu-si asuma nici un risc personal, nefiind banii lor, si sunt supuse unor anumite presiuni sau influente externe, multe dintre ele de factura politica, administrativa, sau chiar in interes personal. Aceste influente pot diminua eficienta alocarii resurselor. Este evident ca resursele provin tot din sectorul privat, fie strict ale indivizilor ( toate impozitele si taxele centrale sau locale aferente veniturilor salariale sau de alta natura, sau derivand din posesia unor bunuri mobile sau imobile), fie ale companiilor (acestora diminuandu-le profitul si resursele pentru investitii).

De ce accepta reprezentantii sectorului privat acest tip de parteneriat ?

Exista cateva motive pentru care reprezentantii sectorului privat sunt dispusi sa

accepte conditiile unui parteneriat cu sectorul public, si anume:

Acceptarea responsabilitatii sociale concomitent cu accesarea unui segment de piata care nu ar fi putut fi abordat in lipsa parteneriatului

O judicioasa realocare a resurselor bugetare care ar putea, pe termen lung, sa diminueze presiunea sectorului public de preluare a resurselor financiare

Revenirea unor resurse (fonduri bugetare) in sectorul privat care sa poata

produce dezvoltare economica masurabila In afara de aceste motive, poate fi luat in consideratie si un altul:

Stabilirea unei relatii personale cu reprezentantii sectorului public care sa

Permit accesul la surse de informare, de finantare, la programe de dezvoltare locala, regionala sau nationala, in dauna altor organizatii, relatie care poate fi pusa sub semnul suspiciunii conflictului de interese sau de alta natura.

In afara suspiciunilor mentionate, toate aceste relatii pot fi analizate si din prisma

faptului ca toate resursele realocate din sectorul public catre cel privat vor produce dezvoltare economica vizibila, masurabila. Inclusiv evaziunea fiscala poate fi analizata din acest punct de vedere, excluzand cazul in care resursele sunt directionate catre alte state, paradisuri fiscale sau sustinatoare ale unor interese straine si obscure.

Ramane ca, in conditiile globalizarii, sa definim clar ce inseamna interes local, national, ce inseamna interes global, strain sau obscur. In aceleasi conditii va trebui, in masura posibilitatilor, sa delimitam clar sectorul public de cel privat. In masura informatiilor pe care le detinem, analizand tot ceea ce se intampla in societatea globalista contemporana pare imposibil de stabilit astfel de delimitari.

Iata de ce este important sa cunoastem tehnicile de negociere in relatia

parteneriala dintre sectorul public si cel privat.

In cele ce urmeaza voi trece in revista tehnicile de negociere, accentuand latura

profitabila sectorului privat, considerand stabilirea parteneriatelor de tip public-privat ca pe o afacere profitabila.

Principii si tehnici pentru reusita negocierilor[3]

Cateva dintre cele mai importante si eficiente principii de negociere ar putea fi urmatoarele:

Daca este cazul ca o singura persoana sa negocieze cu un grup de persoane, trebuie ca dezavantajul numeric sa se intoarca impotriva grupului prin exploatarea contradictiilor sau dezacordurilor care apar inerent in respectivul grup

Nu se fac propuneri ferme, definitive, inainte de a calcula cu precizie formularea si consecintele implicate

Inainte de a incepe o negociere trebuie stabilita lista problemelor ce urmeaza a fi abordate, stabilind pentru fiecare minimul acceptabil, optimul si punctul de plecare

Niciodata nu trebuie sa se piarda din vedere esentialul si riscurile detaliilor

Inainte de negociere trebuie atent studiate tranzactiile nereusite ale partenerului pentru a cunoaste in detaliu modul lui de gandire. Nu este deloc indicat a fi primul care sa propuna un pret. Adversarul trebuie lasat sa faca primul acest pas

Intr-un contract, textele vag formulate servesc uneia dintre parti si sunt in detrimentul celeilalte. Trebuie cunoscut dinainte ce tip de formulari sunt in avantajul unei parti

Daca apar litigii minore, este bine sa se cedeze pentru a castiga bunavointa adversarului si pentru a putea castiga in litigiile majore

Negocierea trebuie sa inceapa cu punctele minore. Se poate afla astfel daca adversarul adopta o pozitie dura sau flexibila si cat este dispus sa cedeze

Primele negocieri incep pe terenul adversarului, urmand ca ultimele, in general cele decisive sa se poarte pe teren propriu

O negociere inseamna 70%- pregatire, 10%-punere in scena, 20%- executie

Adversarul nu trebuie sa cunoasca slabiciunile

Intr-o negociere, rezultatele sunt invers proportionale cu gradul de intimidare

Modul flexibil de negociere este mai bun daca se doreste continuarea procesului

Negocierea unui parteneriat public-privat, din punctul de vedere al partenerului privat poate fi asimilata unei vanzari, cateva din principiile generale ale reusitei in vanzari putand fi adoptate fara rezerve:

Cand negociatorul public este o persoana perspicace si bine pregatita, inainte de a-i propune termenii parteneriatului, trebuie atras intr-o discutie principiala despre felul in care intelege rostul unui asemenea parteneriat

Nu se va prezenta niciodata propriul punct de vedere inainte de a fi inteles exact obiectivele pe care si le propune partenerul public

Intotdeauna trebuie facuta o afirmatie nerealista sau chiar falsa pentru a-I putea permite partii adverse sa creada ca este mai inteligenta sau mai bine pregatita

In cadrul primei intalniri, se va solicita un foarte insignifiant favor care sa nu poata fi refuzat. Este primul pas catre favorurile importante

La prima intalnire, 80% din timp trebuie acordata expozeului partii publice, cel putin pentru a-i testa intentiile

Prima propunere va trebui sa fie cu cel putin 20% mai mare decat valoarea financiara sau de alta natura care este asteptata

Partenerul nu trebuie pus in situatii de a da un raspuns ferm, gen "da" sau "nu", pentru a evita riscul unui "nu" hotarat

La momentul in care partenerul public va trebui sa isi asume un angajament partial sau total, se va evita continuarea discutiilor pana la pronuntarea ferma a angajamentului

Este suficient un procent de 1% in plus sau in minus, dupa caz, fata de concurenta pentru a definitiva parteneriatul la nivelul profitabil

Aplicarea strategiilor militare in cazurile negocierilor parteneriatelor public-privat[4]

In relatiile de afaceri, pot fi aplicate si strategiile militare, mai ales in cazurile

negocierilor parteneriatelor public-privat. Scurta enumerare este elocventa:

1. personalitatea liderului este decisiva pentru comportamentul subordonatilor

2. au castig de cauza cei care dovedesc curaj in actiuni pe care altii nu au avut ideea si/sau indrazneala de a le initia

3. pregatirea unei ofensive trebuie meticulos elaborata, in functie de resursele disponibile

4. daca nu se dispune de suficienta forta pentru a invinge "concurenta" se va apela la imaginatie si/sau siretlicuri. Rezultatul va fi acelasi.

5. nu trebuie subestimata importanta factorului cantitativ. Un grup de oameni valorosi este preferabil unei armate dezorganizate

6. trebuie studiate cu maxima atentie, atat moralul, cat si motivatia oamenilor de care dispuneti, dar si pe cele ale adversarului. Colaboratorii trebuie stimulati, iar adversarii intimidati

7. efectele-surpriza sunt favorabile pentru ca, intotdeauna, oamenii se tem de ceea ce nu vad si/sau nu inteleg

8. simplitatea planurilor este mai profitabila decat tacticile complicate

9. orice lupta are la baza urmatoarele opt principii de baza

- obiective clare, usor de urmarit

- concentrarea masiva a fortelor intr-un punct decisiv

- desfasurarea permanent a unor actiuni ofensive

- mobilitate si adaptabilitate la mediu

- surpriza

- securitate

- economie de forte

- cooperare in actiunile intreprinse

10. odata lupta angajata, trebuie mers pana la capat

Pornind de la aceste 10 principii ale strategiilor militare se pot fundamenta cateva

tipuri fundamentale de strategii. Strategiile de negociere adoptate depind de conjunctura de piata, de personalitatea si moralitatea negociatorilor, precum si de relatiile dintre parti.

Se pot distinge 4 tipuri principale de strategii, astfel:

Strategii directe sunt folosite atunci cand raportul de forte ne este net favorabil, iar puterea de negociere impune cu usurinta vointa celui mai tare, printr-o batalie scurta si decisiva.

Strategii indirecte (laterale) se pot aplica atunci cand raportul de forte si imprejurarile nu ne sunt favorabile, alegand solutii de uzura, lovituri laterale si folosind mijloace psihologice, specifice luptei de gherila

Strategii conflictuale sau competitive sunt acelea prin care se incearca sa se obtina avantaje fara a face concesii in schimbul lor. Conflictele sunt de 3 tipuri:

1. Conflict de credinte si preferinte - generat de diferente de ordin cultural si perceptual. Este un conflict intre valorile fundamentale la care adera partenerii si nu unul de natura rationala

2. Conflictele de interese sunt generate pe baze materiale si financiare, legate de surse de materii prime, de piete de desfacere, de impartirea castigurilor, de concurenta

3. Conflictele de instrumentare sunt acelea in care adversarii adera la unul si acelasi obiectiv final, dar nu sunt de acord cu caile, metodele si mijloacele folosite[5]

Strategii cooperative sunt acelea care urmaresc un echilibru intre avantaje si concesii si care evita conflictul deschis, cei doi interlocutor fiind practice parteneri

Toate tehnicile amintite mai sus sunt valabile in totalitate doar in conditiile in

care reprezentantul partenerului public cu care se poarta negocierile este o persoana pregatita, corecta si nu incearca sa obtina avantaje personale (caz rar intalnit in practica curenta din Romania).