Descentralizarea administrativ teritoriala - caracteristica a sistemelor politice contemporane

DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV TERITORIALA - CARACTERISTICA A SISTEMELOR POLITICE CONTEMPORANE

Administratia publica in statele moderne s-a dezvoltat pe baze birocratice si centraliste. Statele nationale ale secolului al XIX-lea si-au conturat identitatea si si-au asigurat supravietuirea printr-o actiune energica de stergere a entropiei si a particularismelor regionale, in profitul unitatii si al ordinii generale in granitele politice. Centralismul a avut initial numeroase efecte benefice din punct de vedere administrativ, dand coerenta actului guvernarii. Societatile moderne si-au putut dezvolta, gratie centralismului, o retea uniforma de servicii sociale si un sistem stabil de acumulare si redistribuire a resurselor comunitare. Totusi, centralismul a ajuns, pe la mijlocul secolului XX, intr-o "criza de crestere", accentuata de mai multi factori: complicarea vietii sociale in ansamblu, mai ales dupa razboiul mondial; cresterea presiunilor administrative, economice si sociale asupra guvernelor, ca urmare a exploziei demografice, a crizelor economice si a dezvoltarii retelelor informationale; efervescenta numeroaselor si contradictoriilor miscari politice, culturale si religioase etc. Confruntate cu toate aceste elemente de instabilitate, statele moderne nu s-au mai putut baza doar pe capaci tatea lor crescanda de reactie la problemele critice; chiar si in tarile cu o puternica traditie centralista si cu o societate marcata de etatism, au aparut - de voie, dar mai mult de nevoie - semne ale unui transfer de autoritate si de competenta de la centru catre periferie. Acest proces s-a manifestat mai intai sub forma deconcentrarii, iar apoi sub aceea a descentralizarii administrativ-teritoriale.

Deconcentrarea administrativa presupune existenta unor autori-tati centrale si a unor autoritati locale ale statului, acestora din urma incredintandu-li-se putere de decizie, care se exercita sub controlul autoritatilor ierarhice superioare. Deconcentrarea administrativa este un paleativ adus principiului centralizarii, in virtutea caruia se incearca sa se evite consecintele negative ale unei stricte centralizari statale. In baza deconcentrarii administrative, se admite ideea potrivit careia autoritatile administrative locale reprezentand statul beneficiaza de o putere de decizie in anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ isi pastreaza caracteristicile centraliste, deoarece aceste autoritati sunt "prelungiri teritoriale" ale administratiei centrale. Deciziile luate de autoritatile administratiei din teritoriu raman decizii luate in numele statului, iar raspunderea agentilor administativi opereaza fata de organele centrale, in virtutea dependentei ierarhice a organelor locale ale administratiei publice de stat fata de cele centrale.

Deconcentrarea reprezinta, totusi, un pas pe calea recunoasterii diversitatii problemelor locale, admitandu-se o anumita adaptare a decizi-ilor luate de autoritatile teritoriale la specificul local. In acest sens, in teoria administrativa interbelica, A. Teodorescu atribuia deconcentrarii capacitatea de a largi atributiile agentilor puterii centrale distribuiti in judete, in orase sau in comune[1]. Aceeasi idee o gasim si in lucrari mai recente care precizeaza ca obiectul deconcetrarii il constituie transferul atributiilor autoritatilor centrale catre reprezentantul lor local (prefectul), ca si a dreptului de tutela administrativa de la organele de stat la repre-zentantii locali ai acestora.

Descentralizarea reprezinta un sistem de organizare adminis trativa care permite colectivitatilor umane sau serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le ofera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare. Esenta descentralizarii administratiei consta in trans-ferarea unor atributii ale diverselor autoritati centrale unor autoritati care functioneaza in unitatile administrativ-teritoriale si chiar autoritatilor colectivitatilor locale. Prin descentralizare, administratia publica devine mai eficienta si mai operativa, problemele care intereseaza populatia nu se mai "indosariaza" in birourile ministeriale, ci ele se solutioneaza la nivele inferioare, in conditii de oportunitate si de operativitate sporita.

Descentralizarea cunoaste doua forme: descentralizarea adminis-trativ-teritoriala si descentralizarea tehnica. Prima se refera la crearea si la autonomia colectivitatilor locale; cea de-a doua priveste serviciile administrative publice de stat.

Descentralizarea administrativ-teritoriala este legata de recu-noasterea colectivitatilor locale si a dreptului acestora de a se administra ele insele. Pentru ca o colectivitate locala sa fie considerata descentra-lizata, este necesar sa fie indeplinite urmatoarele conditii:

colectivitatea locala sa beneficieze de personalitate juridica;

sa dispuna de autoritati administrative proprii;

supravegherea colectivitatii locale de catre autoritati numai prin intermediul unor forme de control stabilite de lege.

Recunoasterea personalitatii juridice a colectivitatilor locale, intelese ca elemente ale colectivitatii nationale, are la baza existenta unor interese proprii ale acestor colectivitati sau a unor probleme locale spe-cifice. Pe de alta parte, statul nu este apt sa solutioneze, prin mijloacele de care dispune si in conditii de operativitate si eficienta, ansamblul aces-tor probleme. De aceea statul e cel care stabileste care dintre problemele ce intra la un moment dat in sfera administratiei vor fi de competenta serviciilor publice statale si care vor intra in sfera de competenta a autoritatilor locale. De regula, sfera problemelor locale este stabilita prin Constitutie ori prin legi specifice. Existenta acestor probleme ale colectivitatilor locale presupune si existenta unor mijloace materiale de realizare a lor, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de functionari care sa gestioneze treburile publice, o anumita autonomie financiara care se bazeaza pe existenta unui buget propriu. Pe o asemenea fundamentare, colectivitatilor locale li se acorda personalitate juridica, asigurandu-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic, in nume propriu.

Colectivitatile locale, organizate in circumscriptiile administrative care coincid sau difera de unitatile administrativ-teritoriale ale statului, devin persoane juridice. Exercitarea atributiilor acestor persoane juridice este incredintata autoritatilor proprii ale acestora, care se bucura si de autonomie, in conditiile stabilite de lege. Aceste autoritati sunt autonome in exercitarea atributiilor persoanelor juridice pe care le reprezinta, dar nu pot iesi de sub controlul alegatorilor si al statului, control exercitat pe cai legale.

Autoritatile locale, intelese ca elemente ale descentralizarii admi-nistrative, sunt cele care solutioneaza in unitatile administrativ-teritoriale problemele specifice colectivitatilor de tipul comunei, orasului, munici-piului si judetului. Pentru a exista descentralizare administrativa, este necesar ca autoritatile locale sa fie reprezentantele colectivitatii si nu reprezentanti ai statului plasati in fruntea unitatilor administrativ-terito-riale. Aceasta presupune ca autoritatile locale sa rezulte din alegeri libere, desfasurate in unitatea administrativ-teritoriala. In aceste conditii, putem spune ca primarul, consiliul local si consiliul judetean sunt autoritati descentralizate pentru ca ele au rezultat din alegeri, in timp ce prefectul si sefii serviciilor descentralizate in unitatile administrativ-teritoriale (inspectori, directori) sunt autoritati ale puterii executive sau ale administratiei centrale de stat deconcentrate, in virtutea numirii lor de catre autoritatile centrale si a competentelor pe care le exercita in numele puterii executive sau al administratiei centrale de specialitate.

Descentralizarea administrativa nu inseamna independenta totala a colectivitatilor locale fata de statul in care ele sunt organizate. In virtutea acestei dependente fata de stat, autoritatile publice centrale isi rezerva dreptul de a exercita un anumit tip de control, care poarta denumirea de tutela administrativa. Aceasta denumire este preluata din dreptul civil, unde are semnificatia de institutie juridica prin intermediul careia se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdictie. Cu toate acestea, in dreptul administrativ, notiunea de tutela nu are in vedere atat protejarea intereselor colectivitatilor locale, cat mai ales ocrotirea interesului general, cu care colectivitatile locale pot veni uneori in contadictie, in special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea.

Tutela administrativa comporta atat un control asupra persoanelor care detin functii in autoritatile colectivitatilor descentralizate (revocarea sau suspendarea din functie), cat si un control asupra actelor acestora, care poate merge de la aprobarea pana la anularea, suspendarea sau reformarea lor.

Notiunea de tutela isi reduce sansele de supravietuire pe masura ce descentralizarea se extinde, iar posibilitatile de control ale organelor centrale asupra colectivitatilor teritoriale isi reduc simtitor amploarea si importanta. Astfel, in Franta, incepand cu anul 1982, cand s-a renuntat la aprobarea actelor colectivitatilor locale de catre autoritatile centrale si la anularea actelor colectivitatilor locale pe cale administrativa, in favoarea instantelor judecatoresti, termenul de tutela a fost inlocuit prin cel de control jurisdictional, care se limiteaza la verificarea legalitatii actelor, fara a se pronunta asupra oportunitatii acestora.

Descentralizarea tehnica se realizeaza prin acordarea autonomiei unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridica. Exem-plul cel mai elocvent de descentralizare a serviciilor publice il constituie universitatile, care prin dobandirea autonomiei, se tansforma in servicii publice descentralizate, care se bazeaza pe recunoasterea unui patrimoniu propriu si a personalitatii juridice, precum si a unui control de tutela, mai mult sau mai putin extins.

In general, descentralizarea tehnica se realizeaza prin constituirea unor institutii publice sau a unor institutii de utilitate publica, inzestrate cu personalitate juridica, bazate pe proprietatea privata, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.

Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea per-sonalitatii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic si plasarea lor sub regulile tutelei administrative (eventual ale controlului jurisdic-tional). In masura in care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administratiei publice centrale, nu ne aflam in prezenta descentralizarii acestor servicii, ci a deconcentrarii lor. Deconcentrarea serviciilor publice este o forma a centralizarii si se afla in opozitie cu descentralizarea tehnica. In aceste conditii, serviciile exterioare ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale de specialitate ale adminis-tratiei de stat nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii deconcentrate.

Autonomia locala este forma moderna de exprimare a principiului descentralizarii administrative. Descentralizarea administrativa reprezinta un principiu revendicat de doctrina si o tendinta in evolutia administratiei publice pentru realizarea autonomiei locale.

In spatiul european, autonomia locala reprezinta un principiu care da expresie descentralizarii administrative si impune imperativ imple-mentarea acestuia, cu respectarea unor reguli precise. Autonomia locala se asociaza cu stabilirea unui statut distinct al colectivitatilor locale, al autoritatilor acestora, in raport cu administratia de stat si cu autoritatile care exercita functiile acestuia in unitatile administrativ-teritoriale.

Esenta acestui principiu este legata de colectivitatile locale, care, in documentul Consiliului Europei intitulat "Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale" din 15 octombrie 1985, sunt definite ca si colectivitati locale de baza (comune, districte, departamente), dar si colectivitati regionale, in masura in care statele-parti la aceasta Conventie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Potrivit aceluiasi docu-ment, autonomia locala este inteleasa ca un principiu stabilit prin consti-tutie, care confera colectivitatilor locale dreptul si capacitatea de a rezolva si de a gestiona, in cadrul legii, sub propria lor raspundere si in interesul populatiei acestora, o parte importanta din treburile publice.

Exercitarea acestui drept este conferita unor consilii sau adunari compuse din membri alesi prin vot liber, secret, egal, direct si universal, care pot dispune de organe executive responsabile in fata acestora. Exis-tenta respectivelor organe alese nu poate aduce atingere dreptului ceta-tenilor de a apela, pentru solutionarea problemelor proprii, la referendum sau la alte forme de participare politica directa.

Se poate observa ca, astfel definit, principiul autonomiei locale nu se diferentiaza de descentralizarea administrativa, dar utilitatea acestui principiu deriva din faptul ca descentralizarea administrativa este mai degraba o creatie a doctrinei si a practicii administrative, decat o realitate juridica universala sau macar europeana. Diferentele care apar in diferite tari europene in privinta aplicarii descentralizarii administrative sunt atat de mari, incat supunerea colectivitatilor locale unor reguli comune, de altfel destul de flexibile, nu poate fi decat un lucru dezirabil. Pe de alta pare, autonomia administrativa reprezinta un principiu care vizeaza in exclusivitate autonomia colectivitatilor locale, dincolo de spatiul in care administratia de stat ramane competenta sa intervina. In acelasi timp, Carta Europeana abandoneaza conceptia clasica asupra controlului acti-unii colectivitatilor locale, care trebuie reglementat numai prin lege sau prin constitutie. Acest control este in principiu un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constitutionale, dar el poate fi si un control de oportunitate privitor la sarcinile incredintate ori dele-gate colectivitatilor locale.

Una dintre regulile importante referitoare la controlul administrativ al colectivitatilor locale are in vedere respectarea proportionalitatii inter-ventiei autoritatii de control in raport cu importanta intereselor pe care acesta intelege sa le ocroteasca, element ce tine de aprecierile politice care se oficializeaza in fiecare stat.

Principiul autonomiei locale isi gaseste o puternica sustinere in materia resurselor financiare ale colectivitatilor locale. Potrivit Cartei Europene, colectivitatile locale au dreptul la resurse financiare proprii si suficiente pentru a-si exercita, in mod liber, competentele recunoscute de lege. Si aici opereaza regula proportionalitatii: respectiv resursele finan-ciare trebuie sa fie proportionale cu atributiile stabilite de lege. Resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa provina din: a) impozite locale, in limitele stabilite de lege; b) venituri realizate din activitati proprii; c) subventii, pe cat posibil neconditionate, just repartizate.

Un alt element al autonomiei locale il constituie dreptul colectivi-tatilor locale de a se asocia cu alte colectivitati locale in vederea realizarii unor sarcini de interes comun, in conditiile legii, sau de a coopera cu colectivitatile altor state.

Protectia legala a autonomiei locale se realizeaza prin dreptul colectivitatilor locale de a recurge la organele judecatoresti pentru a-si asigura liberul exercitiu al atributiilor si pentru respectarea drepturilor conferite de constitutie si de lege.

Realizarea descentralizarii administrative si aplicarea principiului autonomiei locale au inregistrat progrese insemnate, in ultima vreme, in tarile europene. Sunt de mentionat in acest sens legile privitoare la descentralizarea administrativa adoptate in Franta in anii 1982 si 1983, ca si legile aparute in alte state europene, in special dupa anul 1985. Astfel, in Belgia la 26 mai 1989 a fost ratificata Noua lege comunala, iar in Italia apare Legea autonomiei locale, nr. 142 din 8 iunie 1990. Romania post-comunista s-a inscris si ea in acest curent.

Se poate observa ca statutul colectivitatilor locale, in diferite state, este asezat la ora actuala fie sub semnul descentralizarii administrative, fie sub cel al autonomiei locale, termenii avand un continut aproape identic. Autonomia locala, in plan european si universal, nu este sinoni-ma cu autoadministrarea, concept ce exclude coexistenta colectivitatilor locale intr-un stat unitar. Adeseori termenul englezesc de "self-govern-ment" este tradus prin autoadministrare, fara sa se tina seama de faptul ca in Anglia administratia locala este cunoscuta sub denumirea de "local government", iar autonomia in cadrul acestuia se traduce prin "self-government".

Centralismul etatic - produs al modernitatii politice - se afla in prezent pe intreg spatiul european intr-un puternic recul, din doua motive principale: incapacitatea statelor contemporane de a gestiona complexi-tatea sociala; caderea regimurilor totalitare intemeiate pe asa-numitul "centralism democratic". In aceste conditii, toate statele membre ale Uniunii Europene sau aspirante la integrare au recurs, pe de o parte, la masura deconcentrarii structurilor decizionale, iar pe de ala parte, la descentralizarea administrativ-teritoriala.

Politica descentralizarii este un act de vointa a institutiei etatice, prin care se transfera competente administrative de la guvernamantul central catre autoritatile publice locale. Dar descentralizarea semnifica, in acelasi timp, si crearea comunitatilor locale ca persoane juridice dotate cu autonomie in planul gestionarii resurselor comunitare si al dezvoltarii unor politici publice de interes local.

In politica descentralizarii trebuie sa se intalneasca doua elemente complementare: decizia guvernamantului central de a acorda autonomie structurilor administrativ-teritoriale (transferandu-le functii si compe-tente, dar si mijloacele necesare realizarii lor), precum si capacitatea comunitatilor locale de a se manifesta ca promotoare de initiative de dezvoltare. Primul element are un continut juridic si vizeaza transforma-rile de ordin institutional pe care le presupune descentralizarea; al doilea element consta in nasterea unor structuri asociative ale societatii si in conturarea identitatii comunitatilor din interiorul diverselor decupaje administrative, astfel incat ele sa-si poata defini si pune in opera strategii specifice de dezvoltare.