Principiile generale ale dreptului administrativ al uniunii europene

PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPENE

Consideratii generale - Definitie si caracterizare - Clasificare - Incredere si previzibilitate - Principiul "administratiei prin lege" sau al legalitatii administratiei - Principiul proportionalitatii - Principiul corectitudinii procedurale - Principiul termenului rezonabil - Deschidere si transparenta - Responsabilitate - Eficienta si eficacitate - Metode de determinare a continutului principiilor generale - Teoria minimala - Teoria maximala - Teoria consensului - Teoria comparatiei evaluative

1.CONSIDERATII GENERALE

In tari precum Belgia, Franta, Grecia, Irlanda si Marea Britanie se observa faptul ca principiile generale ale dreptului administrativ, menite sa fixeze standarde si sa sugereze un model comportamental al functionarilor publici, apar risipite in diferite parti ale legislatiei in vigoare, in diferite acte ale Parlamentului, parti specifice ale legislatiei delegate sau la curtile judecatoresti care se pronunta in litigii care implica administratia publica. Spre deosebire de acestea, alte tari au impus codificari generale in ceea ce priveste procedura administrativa, cu scopul de a sistematiza aceste principii, spre exemplu Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) si Spania (1958).

2. DEFINITIE SI CARACTERIZARE

Aceste principii sunt incluse, la nivel national, in institutii si proceduri administrative la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligati prin lege sa se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlata de corpuri de control independente, sisteme de justitie si forte judicioase, scrutine parlamentare si in unele cazuri, de persoane individuale autorizate.

Majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate, la nivel european, de Curtea Europeana de Justitie. Curtea nu a definit insa conceptul de "principiu general de drept". O mare varietate de terminologii sunt utilizate atat in literatura, cat si in jurisprudenta Curtii, in parte, diferentele se refera la alegerea cuvintelor, spre exemplu Curtea si Avocatul General utilizeaza diverse exprimari, cum ar fi: regula general acceptata, principiu general acceptat, principiu de baza al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc.

In doctrina, in diferite analize, apar puncte de vedere contradictorii asupra bazei si a statutului principiilor generale de drept. Aceste diferente conceptuale pot fi relevante pentru aplicarea principiilor generale de drept. Exista totusi un acord ca principiile generale sunt de mare importanta in jurisprudenta Curtii pentru a umple golurile de reglementare si ca ajutoare in interpretarea legislatiei comunitare[1]. Acesta este rezultatul faptului ca elementele ordinii legale europene sunt parte a unui proiect aflat inca in constructie, care, data fiind sensibilitatea sa la progresul integrarii, contine lacune si cere o interpretare extensiva. In recunoasterea acestui fapt, Curtea a evitat sa-si asume sarcina unei clasificari precise a principiilor generale de drept pentru a retine flexibilitatea pe care o necesita in scopul de a fi capabila sa decida asupra problemelor substantiale care vin inaintea sa, indiferent de divergentele terminologice.

O problema care s-a pus in doctrina europeana, a fost aceea a autenticitatii principiilor generale de drept administrativ stabilite de Curtea de Justitie Europeana. In fapt, s-a discutat daca aceste principii poseda o directa autenticitate ca surse independente de drept comunitar sau daca nu cumva ele pot avea doar o autenticitate subordonata, in masura in care sunt recunoscute de dreptul scris. In prezent se apreciaza ca principiile de drept, indiferent de autenticitatea lor, ca originara sau derivata din surse de drept, trebuie aplicate de institutiile comunitare, Curtea putand sa condamne o incalcare a acestor principii, la fel ca pe oricare alta norma scrisa[2].

Conturarea unor principii de drept prin metoda inductiei, pornind de la cazurile particulare judecate si aplicarea lor ulterioara in activitatea administrativa, nu este doar o problema a Curtii, ci si a administratiei comunitare si a legislativului comunitar. Prin practica continua, autoritatile administrative pot da substanta reala principiilor de drept, facandu-le legale efectiv, deasupra si peste cazurile individuale, de vreme ce principiul ca administratia poate sa se oblige pe sine se aplica si in dreptul european. Insa forta obligatorie a unor asemenea practici este mai mica decat cea a deciziilor Curtii, de vreme ce orice articulare a unui principiu in cadrul administratiei este supusa unui control ulterior din partea Curtii. Dincolo de orice divergente jurisprudentiale si cutumiare, se recunoaste ca este in sarcina legislatorilor comunitari sa faciliteze aplicarea pozitiva a principiilor generale de drept.

Pe de alta parte, principiile generale de drept dezvaluie o varietate de structuri. Exista, mai intai, cele despre care se poate spune ca sunt reguli generale, care sunt considerate ca fiind rezonabile si care deriva chiar din principiul dreptatii. Alte principii de drept au un grad ridicat de specificitate. Acestea din urma pot include deductii din norme generale, care pot, in anumite circumstante, sa fie in conflict si care sunt aplicabile doar intr-o sfera circumscrisa si ingusta. Intre aceste doua extreme exista numeroase forme mixte. 

Cateva principii generale de drept sunt doar de aplicare subordonata, ceea ce inseamna ca ele sunt facute in particular pentru a umple goluri ale legii, reprezentand o fateta tipica si de dorit a ordinii legale comunitare. Este clar ca un apel mai mult sau mai putin arbitrar la principiile generale de drept nu poate trece peste sau sa abroge o prevedere legala aplicata exact la problema in discutie, daca aceasta nu face ea insasi obiect de contestare in temeiuri legale.

Pe de alta parte, aceasta nu inseamna ca normele scrise nu trebuie judecate in raport cu standardele stabilite de principiile generale de drept. Din contra, in multe cazuri, Curtea Europeana de Justitie a examinat daca acte normative specifice ale Comisiei sau ale Consiliului sunt sau nu compatibile cu principii de drept carora le-au acordat "statut constitutional".

Este deci foarte dificil a dezvolta reguli cu aplicatie generala, care sa mearga dincolo de aceste observatii de baza. Acesti factori decisivi sunt structura si intelesul fiecarui principiu individual de drept. Factorii decisivi determina relatia fiecarui principiu cu regulile scrise ale dreptului comunitar in cadrul ierarhiei normelor din ordinea legala a Comunitatii. Cu toate acestea, este de conceput ca un anumit principiu general de drept, cu o sfera substantiala insuficient conturata, sa aiba, atat statut constitutional, cat si statut de principiu al dreptului administrativ.

3. CLASIFICARE

Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate in patru grupe: incredere si previzibilitate, deschidere si transparenta, responsabilitate, eficienta si eficacitate.

3.1 Incredere si previzibilitate

Principiile din aceasta grupa mai pot fi identificate prin certitudine si securitate juridica in actiunile si deciziile administrative, vizand in fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice.

3.1.1. Principiul "administratiei prin lege"

Un principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitatii este principiul "administratiei prin lege" sau al legalitatii administratiei. Autoritatile publice ajung la anumite decizii respectand regulile si principiile generale, aplicate impartial (principiul nediscriminarii) oricarei persoane care le adreseaza o cerere. Administratia publica trebuie sa decida in functie de legile in vigoare si de criteriile interpretative stabilite de curtile de justitie, fara a lua in considerare vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relationarii sau oricarei alte devieri. Acest principiu jurisprudential este preluat de Codul european al bunei conduite administrative din 2001, care in art. 4, intitulat "Legitimitatea" prevede ca "Functionarul public comunitar actioneaza conform dreptului si aplica regulile si procedurile inscrise in legislatia comunitara. El vegheaza in special ca deciziile care afecteaza drepturile si interesele persoanelor sa aiba o baza juridica, iar continutul lor sa fie conform dreptului".

Principiul legalitatii are legatura cu principiul conform caruia o autoritate publica nu este investita in mod normal cu o putere de decizie exclusiva, aceasta fiind in contradictie cu legile in vigoare. Acest principiu este considerat a avea la baza doctrina franceza care vorbeste despre "prééminence des actes réglementaires sur les actes individuels d'une même autorité publique".

O alta notiune legata de legalitate este si aceea a competentei legale. Astfel, autoritatile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate in jurisdictia lor legala. Competenta inseamna o colectie de atributii prestabilite legal in vederea bunei functionari a serviciului public, in virtutea careia functionarul poate decide asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai ca autorizeaza persoana in cauza sa ia o decizie, dar o si obliga sa-si asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publica competenta nu poate renunta la aceasta responsabilitate.

Increderea si previzibilitatea nu vin in contradictie cu puterea discretionara a administratiei daca aceasta este exercitata in limitele conferite de lege. Practic puterea discretionara a administratiei nu se confunda cu arbitrarul. Ea reprezinta pentru administratie "libertatea de apreciere, de actiune si de decizie". Stabilirea modului de actiune la un caz concret nu e influentata doar de cauze de legalitate, ci si de considerente de oportunitate[3].

3.1.2. Principiul proportionalitatii

Un alt principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitatii este principiul proportionalitatii. Aceasta inseamna ca actiunea administrativa trebuie sa decurga in mod proportional cu obiectivul urmarit si respectiv cu finalizarea pe cale legala, neprivand cetatenii de nici un aspect care sa faciliteze atingerea scopului propus si corect din punct de vedere legal. Proportionalitatea este in stransa legatura cu rezonabilul. De asemenea, mai inseamna ca este ilegal sa aplici legea numai atunci cand prin aceasta apare un avantaj, neintentionat, omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeste abuz de putere administrativa. Proportionalitatea este in mod particular relevanta in cazurile de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), in care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar in favoarea interesului public.

In general se apreciaza ca proportionalitatea administrativa poate fi analizata cel putin ca rezultat al combinarii a trei elemente (decizia luata, finalitatea acesteia si situatia de fapt careia i se aplica), dar in egala masura si ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o notiune cheie a dreptului administrativ si stiintei administratiei.

Codul bunei conduite administrative stipuleaza ca in momentul luarii deciziilor, functionarul vegheaza ca masurile luate sa fie proportionale cu obiectivul urmarit. El va evita in special restrangerea drepturilor cetatenilor sau impunerea de constrangeri cand aceste restrictii sau constrangeri sunt disproportionale in raport cu obiectivul actiunii angajate. In momentul luarii deciziilor, functionarul trebuie sa respecte justul echilibru intre interesele persoanelor private si interesul public general.

3.1.3. Principiul corectitudinii procedurale

Un alt principiu care pledeaza in favoarea "administratiei prin lege" este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care sa aplice legea in mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar fi respectul fata de oameni si protectia demnitatii lor. O aplicatie concreta a corectitudinii procedurale o reprezinta principiul care prevede ca nici o persoana nu poate fi privata de drepturile sale fundamentale fara sa fi fost avizata in prealabil si audiata intr-o maniera corespunzatoare. Acest principiu pretinde ca persoana impotriva careia Comisia a inceput o procedura administrativa, sa fie in masura, in cursul acestei proceduri, sa-si faca cunoscut cu folos punctul sau de vedere despre realitatea si pertinenta faptelor si circumstantelor invocate si despre documentele retinute de Comisie in sprijinul sustinerii sale cand exista o violare a dreptului comunitar. Cand persoana respectiva nu este in masura sa comenteze documentele, Comisia nu poate retine aceste informatii in decizia sa. In acest sens se pronunta si Constitutia Europeana in art. 11-101 - Dreptul la o buna administratie. Codul bunei conduite administrative prevede (art. 16 - Dreptul de a fi ascultat si de a face observatii) ca in cazul in care drepturile sau interesele cetatenilor sunt in joc, functionarul vegheaza ca drepturile de aparare sa fie respectate in fiecare etapa a procedurii de luare a deciziei. Daca trebuie luata o decizie afectand drepturile si interesele sale, orice persoana are dreptul sa depuna observatii scrise si, daca este necesar, sa prezinte observatii orale inainte ca decizia sa fie adoptata.

3.1.4. Principiul termenului rezonabil

Un alt element care sustine increderea si previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. Intarzierile in luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustrari, injustitii sau pot afecta in mod negativ, atat interesul public, cat si pe cel privat. Intarzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvari pe cale politica. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficienta si incompetenta functionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecarui caz[4]. Codul bunei conduite administrative prevede in art. 17 ca functionarul public trebuie sa vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere sau plangere adresata institutiei sa fie luata intr-un termen rezonabil, fara intarziere si in orice caz cel mai tarziu la doua luni de la data receptiei. Aceeasi regula se aplica in cazul raspunsului la scrisorile trimise de cetateni precum si raspunsurilor la notele administrative adresate de functionar superiorilor sai ierarhici pentru a le cere instructiuni cu privire la deciziile administrative pe care trebuie sa le ia. Daca, in raport de complexitatea problemei ridicate, institutia nu poate decide in termenul mentionat, functionarul trebuie sa-1 informeze pe autorul cererii cat mai curand cu putinta. In acest caz, autorului cererii trebuie sa i se notifice o decizie definitiva in termenul cel mai scurt posibil.

De asemenea, valoarea profesionalismului si a integritatii profesionale in serviciul public influenteaza increderea si previzibilitatea adminis­tratiei publice. Integritatea profesionala a serviciului public se bazeaza pe impartialitate si independenta profesionala. Codul bunei conduite administrative precizeaza ca functionarul este impartial si independent (art. 8). El trebuie sa se abtina de la orice actiune arbitrara care lezeaza cetatenii, precum si de la orice tratament preferential. Conduita functionarului nu trebuie sa fie niciodata ghidata de interese personale, familiale sau nationale sau de presiuni politice. Functionarul nu ia parte la o decizie in care el sau rudele sale apropiate au interese financiare.

Impartialitatea se refera la absenta preferintelor personale, in domeniul administratiei publice. Preferinta inseamna a favoriza un anumit aspect al unei situatii date, cauzand un prejudiciu nejustificat si nedrept interesului general sau drepturilor altor parti interesate. Pierderea independentei profesionale se manifesta prin pierderea obiectivitatii in gandire si judecata, in asa fel incat un caz nu va mai fi apreciat in functie de elementele sale reale. Mita, presiunile, ambitia politica necontrolata si dorinta asidua de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independentei profesionale.

3.2 Deschidere si transparenta

Deschiderea sugereaza faptul ca administratia este dispusa sa accepte un punct de vedere venit din afara ei, in timp ce transparenta semnifica gradul de deschidere in cazul unui scrutin sau al unei verificari. Aceste doua caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetatean implicat intr-o procedura administrativa sa poata urmari derularea acesteia, si, pe de alta parte, ca administratia sa permita si sa accepte mult mai usor o evaluare venita din partea unor institutii autorizate sau ale societatii civile.

Constitutia pentru Europa prevede faptul ca institutiile Uniunii trebuie sa intretina un dialog deschis, transparent si permanent cu asociatiile reprezentative si societatea civila (art. 1-47, Principiul democratiei participative). De asemenea, se prevede ca toti cetatenii Uniunii sau toate persoanele fizice si morale rezidente sau avand sediul statutar intr-un stat membru, dispun de dreptul de acces la documentele institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, in forma in care ele au fost realizate, in conditiile legii europene, care fixeaza principiile si limitele in care se poate exercita acest drept (art. 1-50, Transparenta institutiilor Uniunii).

Transparenta procesului decizional din institutiile europene este garantata de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentulului European si Consiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului si Comisiei. In preambulul acestui Regulament se mentioneaza ca transparenta permite asigurarea unei mai bune participari a cetatenilor la procesul decizional, precum si garantarea in masura mai mare a legitimitatii, eficacitatii si responsabilitatii administratiei in privinta cetatenilor intr-un sistem democratic. Transparenta contribuie la intarirea principiilor democratiei si respectului drepturilor fundamentale.

In principiu, toate documentele institutiilor europene trebuie sa fie accesibile publicului. Exceptiile sunt strict prevazute de art. 4 din Regulament. Un stat membru poate cere unei institutii comunitare sa nu divulge un document care emana de la acest stat fara acordul prealabil al acestuia[5]. Aceste exceptii de la accesul liber la documente se aplica numai in cursul perioadei pe durata careia protectia se justifica, tinand seama de continutul documentului. Exceptiile se pot aplica in timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. In cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vietii private sau a intereselor comerciale, exceptiile de interdictie se pot aplica, daca este necesar si peste aceasta perioada (art. 4, pct. 7 din Regulament) .

Cererile de acces la documente sunt formulate in forma scrisa, inclusiv prin mijloace electronice, intr-una din limbile statelor membre si de maniera suficienta, care sa permita institutiei sa identifice documentul. Solicitantul nu este obligat sa justifice cererea sa (art. 6, pct. l din Regulament). Daca cererea nu este suficient de precisa, institutia nu va respinge cererea, ci va invita solicitantul in vederea clarificarilor (art. 6, pct. 2 din Regulament).

Cererile de acces la documente trebuie sa fie tratate cu promptitu­dine de institutiile carora li se adreseaza. Intr-un termen de 15 zile lucratoare cu incepere de la data inregistrarii cererii, institutia trebuie sa acorde accesul la documentele cerute si sa furnizeze aceste documente. In cazul unui refuz total sau partial, institutia trebuie sa comunice solicitantului un raspuns scris motivat si sa il informeze despre dreptul sau de a introduce o cerere confirmativa (art. 7, pct. l din Regulament).

Reglementarea europeana instituie in favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul gratios. Astfel, in caz de refuz total sau partial sau de absenta a raspunsului institutiei, solicitantul poate adresa, intr-un termen de 15 zile lucratoare de la data receptiei raspunsului institutiei sau de la data pana la care institutia era obligata sa comunice un raspuns, in cazul tacerii administratiei, o cerere confirmativa, in vederea revizuirii pozitiei institutiei (art. 7, pct. 2 si 4 din Regulament). Recursul gratios este o procedura administrativa prealabila, obligatorie pentru recurgerea la calea justitiei.

Cererea confirmativa trebuie sa fie tratata cu promptitudine, intr-un termen de 15 zile lucratoare de la data inregistrarii cererii. Institutia trebuie, fie sa acorde accesul la documentele cerute si sa furnizeze aceste documente, fie sa comunice, in scris, motivele refuzului sau total sau partial. Daca se refuza total sau partial accesul, institutia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce un recurs jurisdictional impotriva institutiei si/sau sa prezinte o plangere mediatorului european (art. 8, pct. l din Regulament). De asemenea, absenta raspunsului institutiei in termenul legal este considerata ca un raspuns negativ si abiliteaza solicitantul sa introduca un recurs jurisdictional contra institutiei si/sau sa prezinte o plangere mediatorului european (art. 8, pct. 3 din Regulament).

Deschiderea si transparenta pot duce la o limitare a proastei administrari si a coruptiei. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, in masura in care furnizeaza motivele necesare deciziilor administrative si ajuta partile interesate sa-si exercite dreptul de a solicita recurs[7].

Un element important pentru deschiderea si transparenta in administratia publica este obligatia autoritatilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea Europeana de Justitie a aratat de nenumarate ori ca deciziile luate de functionarii din institutiile europene trebuie sa fie motivate intr-o maniera suficienta. Motivatia trebuie sa transmita elementele esentiale ale procedurii administrative aplicate si sa aiba un grad de justificare suficient pentru a permite partii interesate sa solicite un recurs la decizia finala. Daca o reglementare nu este suficient de "motivata", aceasta carenta poate sta la baza anularii actului respectiv, fiind vorba despre incalcarea unei cerinte procedurale importante care poate fi invocata intr-o actiune de revizuire a legalitatii reglementarii respective in fata Curtii Europene de Justitie. Curtea poate si trebuie sa faca obiectii, din proprie initiativa la orice deficienta a motivatiei.

3.3 Responsabilitate

Responsabilitatea sau raspunderea presupune faptul ca o persoana sau o autoritate trebuie sa explice si sa justifice propriile sale actiuni. In dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul ca orice organism administrativ trebuie sa raspunda de actele sale in fata unei alte autoritati administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme: prin curti de justitie, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin presa, controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Scopul controlului este de a stabili daca serviciile publice isi exercita functiile in mod efectiv, eficient si in limitele de timp stabilite, precum si daca principiile si procedurile stipulate de reglementari speciale sau generale, sunt respectate. Raspunderea este un instrument care arata daca principii precum respectarea legii, deschiderea, transparenta, impartialitatea si egalitatea in fata legii sunt respectate. Totodata raspunderea este esentiala pentru consolidarea unor valori ca eficienta, increderea sau previzibilitatea in administratia publica.

In disputele legate de reparatiile pentru daunele rezultate din obligatiile necontractuale ale Comunitatii, jurisdictia apartine Curtii Europene de Justitie. Inca de la crearea Comunitatilor, Tratatul CEE (art. 178 coroborat cu art. 215) dadea Curtii competenta de a decide asupra obligatiilor necontractuale ale Uniunii. In cazul obligatiilor necontractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice dauna cauzata de catre institutiile sale sau de catre angajatii sai in timpul indeplinirii sarcinilor ce le revin.

Angajarea raspunderii extracontractuale a Comunitatii presupune ca reclamantul dovedeste ilegalitatea comportamentului reprosat institutiei respective, existenta daunei si existenta legaturii de cauzalitate intre acest comportament si prejudiciul invocat. Pe de alta parte, natura ilegala a unui act nu face in mod automat responsabila Comunitatea pentru acordarea de reparatii in caz de daune. Astfel, in cazul legislatiei ce implica masuri de politica economica, Comunitatea, neasumandu-si responsabilitatea obligatiilor necontractuale, decat in cazul unei violari suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept, pentru a se asigura protectia partii pagubite. Omisiunile institutiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja raspunderea extracontractuala a Comunitatii decat in masura in care institutiile au violat o obligatie legala rezultand dintr-o dispozitie comunitara. Aceeasi decizie arata ca raspunderea non-contractuala a Comunitatii pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de institutiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajata decat in prezenta unei violari a unei reguli superioare de drept care ii protejeaza pe particulari. In plus, daca o institutie a adoptat sau a omis sa adopte un act normativ in cadrul puterii sale discretionare vaste, raspunderea Comunitatii nu va fi angajata decat daca violarea are un caracter manifest si grav, incalcand in mod evident limitele exercitarii propriilor puteri[8].

In situatia in care persoanele fizice si juridice sunt vatamate prin acte emise de statele membre in baza unei legi comunitare, se pot distinge doua situatii. In primul rand, in situatia in care solicitarea de reparatii vizeaza neconformitatea masurilor nationale de punere in aplicare cu reglementarea comunitara, Curtea Europeana de Justitie nu are competenta de solutionare. In acest caz statele membre pot fi chemate in judecata in fata instantelor nationale pentru aplicarea gresita a dreptului comunitar. In al doilea rand, daca daunele cauzate de masurile nationale de punere in aplicare isi au originea in reglementarea comunitara, raspunderea Comunitatii poate fi stabilita de Curtea Europeana de Justitie in baza dreptului comunitar.

Actiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani, in situatia in care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice si juridice vatamate printr-un act al instutiilor comunitare, considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil.

3.4 Eficienta si eficacitate

Acestea sunt doua aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Eficacitatea priveste raportul dintre rezultatul obtinut si obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea in prealabil a unui obiectiv, iar pe de alta parte, masurarea (sau cel putin estimarea) rezultatului obtinut. Eficacitatea consta in siguranta faptului ca performantele administratiei publice se indreapta catre scopurile propuse, solutionand problemele publice pe cale legala. Este necesar sa se realizeze o analizare si o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura ca acestea sunt corect implementate de catre administratia publica si de functionarii publici.

Eficienta reprezinta raportul intre rezultatul obtinut si mijloacele angajate (raportul dintre output si input). Astazi, datorita constrangerilor fiscale existente la nivel national, dar si european, performanta efectiva si eficienta a administratiei in asigurarea de servicii publice societatii se afla din ce in ce mai mult in atentia autoritatilor si opiniei publice. Eficienta, ca valoare manageriala poate intra uneori in conflict cu restrictiile legale. Managerii publici vad adesea procedurile legale ca inamici ai eficientei. Pretutindeni legislatia este un element conservator, iar inovatiile manageriale tind sa o exceada. Conflictul genereaza la randul sau institutii si solutii legale, astfel incat se poate afirma ca managementul devine astazi "motorul remodelarii dreptului in administratie"[9]. Printre elementele institutionale se numara si procesul de transferare a activitatilor productive catre sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administratia publica pastrand rolul de factor care concepe aceste contracte si apoi le monitorizeaza.

In controlul gestiunii financiare a institutiilor Uniunii, un rol important il are Curtea de Conturi Europeana. Obiectul controlului realizat de aceasta consta in verificarea legalitatii si a principiilor de economicitate, eficienta si eficacitate in gestionarea mijloacelor banesti ale organizatiei si in modul in care bunurile institutiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale, Curtea de Conturi Europeana pune in evidenta si atrage atentia administratorilor si organelor competente asupra lacunelor, neregularitatilor si fraudelor constatate sau potentiale si semnaleaza ambiguitatile ori insuficientele dispozitiilor aplicabile in materie de control, care ar putea favoriza aparitia unor asemenea fenomene negative.

Legislatia si jurisprudenta institutiilor si structurilor Uniunii Europene prevad necesitatea unei administratii eficiente, avand in vedere in special directivele si regulamentele UE. Astfel, administratiile nationale trebuie sa se conformeze termenelor prevazute in directive pentru luarea masurilor concrete in vederea punerii lor in aplicare, Comunitatea impunand astfel o anumita eficienta la nivelul administratiei nationale. Statele membre sunt astfel obligate sa faca modificari in organizarea lor interna, in structurile administrative si in procedurile decizionale, cu scopul de a sustine efectiv si in mod eficient legislatia europeana si sa asigure o cooperare efectiva intre institutiile CE.

In constitutiile vest-europene, eficienta si eficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constitutionale, impreuna cu alte principii clasice, precum respectarea legii, transparenta si impartialitatea. Legislatia cu privire la administratia publica se refera deseori la economie, eficienta si eficacitate si respectarea legii, ca principii care trebuie sa guverneze administratia publica si activitatea functionarilor publici.

4. METODE DE DETERMINARE A CONTINUTULUI PRINCIPIILOR GENERALE

Metodele de determinare a continutului principiilor generale sunt urmatoarele: teoria minimala, maximala, teoria consensului si cea a comparatiei evaluative.

4.1.Teoria minimala

Unii autori au avansat ideea ca principiile generale de drept se aplica in dreptul comunitar numai daca au un statut valabil de lege ori daca sunt recunoscute ca institutii legale in fiecare din ordinile legale participante in acelasi fel. Aceasta conceptie ajunge la o solutie minimala pentru ca in acest mod masura dreptului comunitar in acest domeniu este redusa la cel mai mic numitor comun. Un dezavantaj in plus al acestei teorii este ca o modificare a dreptului unui stat membru trebuie sa aiba o consecinta automata asupra dreptului comunitar. Este dificila corelarea acestei concluzii cu pozitia care a fost unanim acceptata, conform careia ordinea legala a Uniunii este o ordine legala autonoma care este in principiu independenta de ordinea legala a statelor membre.

Teoria maximala

Conform acestei teorii dreptul comunitar trebuie sa incorporeze prevederile statelor membre care ofera cea mai larga protectie a individului. O asemenea teorie face imposibila o cautare impartiala a "celei mai bune" solutii pentru Uniune, indiferent de intrebare, prin ea insasi dificil de raspuns, la care dreptul national, luand in considerare caracteristicile speciale si cerintele functionale ale Uniunii, detine de fapt cea mai "progresista" solutie la problemele de protejare a drepturilor individuale[10].

Datorita acestor dezavantaje, cele doua teorii, minimala si maximala, sunt rar aplicate in practica. In prezent, sunt sustinute in special doua puncte de vedere diferite, o teorie a consensului si o teorie a compararii.

4.3.Teoria consensului

Aceasta teorie sugereaza ca principiile generale de drept trebuie sa fie recunoscute cand intr-o problema legala particulara exista un consens in solutiile adoptate in legislatiile nationale diferite. Mai problematica si in disputa chiar printre cei care sustin acest punct de vedere, este chestiunea asupra gradului in care exista temei comun in legislatiile nationale. Unii propun ca principiile relevante ale dreptului comunitar trebuie introduse in toate legislatiile nationale, cel putin in forma lor cea mai generala, iar altii cred ca "o anumita similitudine" sau "un anumit grad de suprapunere" vor fi suficiente.

4.4.Teoria comparatiei evaluative

Este foarte larg acceptat ca o abordare corecta pentru a determina principii generale de drept implica o "comparatie evaluativa a drepturilor". Aceasta inseamna ca nu este necesar sa existe legi sau principii legale comparabile in toate statele membre, pentru a fi dedus un principiu european de drept administrativ. Aceasta abordare pare sa fie urmata de catre Curtea Europeana de Justitie in deciziile sale, pentru ca ea a aplicat principii generale de drept intr-o varietate de cazuri, chiar si atunci cand Avocatul General nu a putut gasi reguli comparabile in toate statele membre.

Cei care avanseaza aceasta ultima teorie sugereaza ca pentru determinarea substantei principiilor generale de drept trebuie adoptata in principal o evaluare echilibrata a rezultatelor unei analize comparate a acestora. In conformitate cu acest punct de vedere, un principiu general de drept nu este cel care apare in forme similare in majoritatea legislatiilor, ci cel care reprezinta solutia cea mai buna bazata pe o analiza critica a diverselor solutii oferite, ce rezulta dintr-o analiza comparativa. Aceasta ridica insa o problema: cum putem distinge solutia cea mai buna? Punctul de plecare in acest sens ar trebui sa fie, in opinia autorilor implicati in aceasta dezbatere, aprecierea ca dreptul comunitar reprezinta o ordine legala autonoma. Astfel, exista o prezumtie in favoarea coerentei ordinii legale comunitare, in consecinta, principiul legal cel mai bun urmand unei analize comparative, este cel care apare ca fiind cel mai compatibil cu ordinea legala a dreptului comunitar si care corespunde cat mai aproape capacitatii functionale si scopurilor Uniunii.

Aceasta abordare este avansata si de Curte, fiind in mod special evidentiata in deciziile sale asupra drepturilor fundamentale. Astfel, in numeroase cazuri, Curtea a accentuat ca atata timp cat se orienteaza in recunoasterea drepturilor fundamentale comunitare dupa "traditia constitutionala comuna statelor membre", aceste principii trebuie sa fie "compatibile cu structura si obiectivele Comunitatii". Criteriul, necesitand ca principiile sa fie adecvate cerintelor integrarii, se aplica in mod egal si la determinarea pe baze comparative a principiilor generale de drept administrativ[11].

Preocuparea majora in domeniu este de a reconcilia drepturile individuale legale la protectie cu cerintele unei efective si eficiente administratii a Comunitatii. De aceea, de multe ori, Curtea a luat in considerare, alaturi de interesul cetateanului de protectie prin lege si asa-numitele "ratiuni administrative".