Adoptarea actelor de drept administrativ

Adoptarea actelor de drept administrativ

Etapa adoptarii sau emiterii actelor administrative de catre organele colegiale, respectiv unipersonale, reprezinta momentul in care vointa se manifesta in scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizeaza in diverse modalitati, astfel, in cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea inscrisului constatator al actului juridic, iar in cazul organelor colegiale, adoptarea are loc in cadrul sedintei prin mecanismul votului. Etapa adoptarii se poate diviza, in cazul organelor, colegiale, in cel putin 3 faze: dezbaterea, deliberarea si votarea. Etapa adoptarii este guvernata de importante formalitati procedurale concomitente adoptarii deciziei si ulterioare adoptarii acesteia, necesare asigurarii valabilitatii ei sau punerii in executare.

Dezbaterea

Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse intr-un proiect de act in baza unei confruntari de idei in cadrul careia se evidentiaza avantajele si dezavantajele solutiilor preconizate[1]. Forma organizatorica a dezbaterii in cadrul organelor colegiale este sedinta (adunare generala, sesiune) care reprezinta o reuniune de doua sau mai multe persoane ce alcatuiesc impreuna un organ si a caror reunire are un anumit scop. Sedintele se clasifica in mai multe categorii , in randul carora un loc important il ocupa sedintele decizionale, reuniuni in cadrul carora se adopta hotarari. Pentru desfasurarea lor corespunzatoare trebuie indeplinite o serie de masuri cu caracter organizatoric , care intervin in etapa de pregatire a sedintei (stabilirea ordinii de zi, a participarii, a datei, locului si duratei de desfasurare preconizate), in etapa de desfasurare (reguli privind deschiderea sedintei, organele de lucru, modul de dezbatere si de votare) si in etapa de finalizare (care cuprinde masuri de redactare a hotararilor, inregistrarea si comunicarea acestora, controlul realizarii lor etc.).

Dezbaterea propriu-zisa este precedata de prezentarea in cadrul sedintei a unor materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obisnuite materiale, cuprind[4] o prezentarea rezumativa a documentatiei, a datelor esentiale si a masurilor ce se impun a fi luate. De regula, referatul si proiectul de act se expun de catre membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discutii in cadrul carora se pot face propuneri (amendamente) la proiectul dezbatut. In timpul dezbaterii, prin confruntarea de idei se cristalizeaza pozitia fiecarui participant, ceea ce ii va influenta modul de deliberare si hotararea finala.

In perioada actuala se manifesta pe plan mondial multiple preocupari pentru gasirea unor noi metode de conducere si de luare a deciziilor[5], metode care sa se situeze la interferenta cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere . Dintre aceste metode enumeram: conferinta-discutie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda Delphi etc. Subliniem faptul ca aceste metode nu sunt folosite in administratia publica ca tehnici de adoptarea deciziilor, intrucat cadrul decizional al acestor organe este precis determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi insa folosite cu succes in activitatea colegiala de pregatire a proiectelor de decizii si in activitatea organelor consultative cu caracter colegial.

Conferinta-discutie[7] este o metoda care consta in analizarea unei probleme de catre un grup de participanti in cadrul unei discutii conduse de catre o persoana pregatita in prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-si exprima opinia, in acest fel exista posibilitatea aprecierii cunostintelor profesionale si a experientei proprii. Prin discutarea in colectiv, pot aparea noi sugestii, se descopera erorile si omisiunile indicandu-se cea mai buna solutie de rezolvare a cazului.

Metoda studiului cazurilor[8] presupune antrenarea si mai intensa a participantilor la dezbatere datorita modului in care le sunt solicitate cunostintele si experienta personala in rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor consta in prezentarea unei situatii reale cu datele necesare intelegerii problemei, prezentare intrerupta in momentul in care actiunea ajunge intr-un impas si cand, pentru depasirea acestuia, este necesara elaborarea si adoptarea unei decizii. Dupa ce fiecare participant si-a formulat o parere, participantii trebuie sa-si confrunte in grup opiniile si sa ajunga la o decizie acceptata de majoritatea membrilor grupului.

Metoda Brainstorming[9] reuneste o grupa de participanti, reprezentand diverse domenii de specialitate, care discuta asupra unei probleme ce trebuie rezolvata, intr-un mod cu totul neconventional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toti participantii sa-si exprime in mod liber ideile lor referitoare la problema respectiva, in mod spontan si fara nici o retinere. Conducatorul grupului nu are voie sa foloseasca aprecieri descurajatoare sau etichetari la adresa participantilor prin care ar frana fluxul de idei al acestora. Dimpotriva, este necesar ca toti participantii la dezbateri sa sesizeze, ideile prezentate in mod reciproc, sa le combine unele cu altele. In acest fel se stimuleaza formarea unor lanturi de asociere reciproce, prin care se ajunge la idei si concluzii care nu ar fi aparut niciodata in cazul unei dezbateri izolate si coordonate realizate pe categorii de specialisti asupra acelorasi probleme.

Metoda Delphi[10] este o metoda de explorare a viitorului prin care se incearca sa se stabileasca natura si data cand se pot produce in viitor anumite evenimente (de exemplu, necesitatea unei reorganizari sau reforme administrative) si ce masuri trebuie luate in acest sens. Metoda consta din alcatuirea unui program de interogari individuale si succesive care alterneaza cu informatii si sondaje ale opiniei, ceea ce permite sa se corecteze, cu ajutorul calculatorului, concluziile trase din prima etapa a operatiei. Participantii interogati, persoane cu inalta pregatire in domeniul de specialitate, sunt invitati sa raspunda prin corespondenta la chestionarul trimis. In baza raspunsurilor primite se calculeaza tendinta medie (in producerea evenimentului si a datei lui) care este din nou comunicata participantilor cu invitarea acestora de a-si motiva optiunea lor. Aceasta "dezbatere" in contradictoriu ii determina pe unii sa-si schimbe parerea si sa adere la alte opinii, ceea ce permite micsorarea deosebirilor intre raspunsuri. Rezultatele sunt din nou prelucrate si se stabileste o noua valoare medie mai precisa decat cea precedenta. Urmeaza o noua informare si o noua prelucrare a raspunsurilor in vederea determinarii valorii medii, procesul desfasurandu-se in trei etape. In final se obtine, prin aceste dezbateri si calculari succesive a valorilor medii, un pronostic la care adera majoritatea celor chestionati.

2. Deliberarea

Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotarari, apartine mai mult domeniului proceselor psihice interne, atat in cazul hotararii organelor unipersonale, cat si in cazul organelor colegiale. In mod practic nu exista un cadru organizatoric distinct, chiar si in cadrul organelor colegiale, care sa delimiteze deliberarea de dezbatere, intrucat procesul de formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul intregii dezbateri. Desigur, in cazul unor acte administrative jurisdictionale intre momentul dezbaterii propriu-zise si cel al deliberarii exista o diferenta de cadru organizatoric, intocmai ca si in cazul hotararilor judecatoresti.

In cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere opteaza, din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante si asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecarui participant difera in ceea ce priveste structura demonstratiei sale, alegerea si ordonarea argumentelor, modul si momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc in baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferitilor factori, indicatori de eficienta, prin aprecierea unor efecte posibile ca aparitie[11] etc., dar cu respectarea cadrului legal care limiteaza posibilitatile de optiune.

In marea majoritate a cazurilor exista mai multe alternative care se ofera alegerii, pentru aceeasi problema, dar ele sunt limitate ca numar. Astfel, nu se iau in considerare alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se aleg numai cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre acestea se aleg numai cele admisibile (realizabile in conformitate cu legile in vigoare), care includ, la randul lor, o serie de alternative preferabile la nivelul fiecarui individ[13].

Fiecare participant va alege o anumita alternativa in concordanta cu hotararea pe care si-a format-o in baza analizei comparative a mai multor variante[14], atunci cand acestea exista. Intregul grup de rezultate individuale, format in baza optiunii proprii a fiecarui membru al organului colegial, se transforma intr-un rezultat final, colectiv, in baza a doi factori si anume: suma rezultatelor individuale si influenta determinanta a normelor legale, inclusiv a celor de procedura in baza carora se adopta optiunea generala sau actul final.

Actul de alegere a unei alternative nu intereseaza atat sub aspectul proceselor psihologice interne, cat sub aspectul conduitei externe a subiectilor care in urma deliberarii isi manifesta vointa in conformitate cu procesul intern. In cazul organelor colegiale are loc transformarea unui grup determinat de solutii individuale, intr-o rezolvare finala care, potrivit procedurii de votare, va fi considerata ca apartinand organului colectiv.

Fiecare participant are o anumita ordine de preferinta pentru anumite alternative. Daca problema in cauza este notata cu "a" iar numarul de alternative, este cuprins intre 1-4, in ordinea formularii lor starea preferentiala individuala se poate prezenta astfel:

La nivelul organelor colegiale se formeaza o stare preferentiala colectiva privind o anumita alternativa. Ea este ordonarea a "n" stari preferentiale individuale ce intervine la toti participantii la un proces decizional dat. Aceasta stare se poate prezenta cu ajutorul unui model (care are "n" coloane si "m" componente) in care fiecare coloana indica numarul de participanti la proces, iar in cadrul fiecarei coloane prin indici se reliefeaza starea preferentiala pentru anumite alternative ce apartin grupului "a" de probleme. Daca participantii sunt in numar de trei iar alternativele sunt 4, putem obtine un model (matrice) cu urmatoarea structura:

In acest model, fiecare coloana reprezinta starea preferentiala individuala a fiecarui subiect participant la procesul decizional, in ordinea descrescanda pe verticala, a importantei acordate fiecarei variante, iar intregul model reflecta starea preferentiala colectiva.

Metodele de deliberare[15] sunt dintre cele mai diferite intrucat deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor persoane, fie prin folosirea experientei proprii in adoptarea deciziilor . Opiniile care pot rezulta in urma deliberarii reflecta fie unitatea de pareri, de la inceputul si pana la terminarea dezbaterii, fondata pe elemente de continut sau elemente formale, fie lipsa de unitate, caz in care minoritatea se subordoneaza majoritatii.

3. Votarea

Votarea reprezinta operatiunea prin care se manifesta cu efecte juridice vointa organului colegial prin adoptarea actului juridic. Vointa pe care o cuprinde decizia se manifesta in realizarea puterii de stat si se afla numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ si nu un drept de vot consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel, secretarul consiliului local participa de drept la sedintele consiliului, fara drept de vot[18].

Manifestarea vointei implica raspunderea autorilor pentru decizia luata. Vointa trebuie sa se bazeze pe intelegere, pe cunoasterea faptelor reale si sa corespunda rezultatelor deliberarii. Elementele care pot anihila[19] fuziunea fireasca dintre intelegerea si vointa sunt:

- ignorarea rezultatelor deliberarii, ca urmare a existentei unor interese straine, prin incalcarea normelor de drept, astfel incat vointa nu reflecta convingerea subiectului;

- insuficienta deliberare si cunoastere a problemei, astfel incat opinia formata poate sa fie superficiala sau contradictorie ceea ce impiedica formarea unei optiuni temeinic fundamentate si a unei opinii unitare.

Stiinta administratiei recomanda in ce priveste procedura supunerii la vot respectarea unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie sa se faca in ordinea efectuarii propunerilor, in afara de cazul in care prin insasi regulamente se prevede o alta ordine sau aceasta este fixata la inceputul dezbaterii, de catre organul de conducere a dezbaterilor. In privinta votarii, de regula se supun la vot propunerile care se exclud in mod reciproc si care se refera la aceeasi materie, deoarece prin adoptarea uneia in mod ferm se exclude cealalta propunere, cat si posibilitatea repetarii inutile a votului. La randul sau, operatiunea votarii poate fi guvernata de anumite reguli procedurale (vot secret sau vot nesecret), etc.

4. Forme procedurale concomitente adoptarii actelor de drept administrativ

In etapa adoptarii sau emiterii actului juridic se grupeaza acele forme procedurale reunite dupa momentul in care intervin fata de constituirea manifestarii de vointa ca act juridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa in timp fata de acest moment, chiar in imediata apropiere a adoptarii actului juridic, dar premerg aceasta adoptare fiind strans legata de ea (cum este cazul conditiilor privitoare la quorum) in chiar momentul adoptarii (cum este cazul regulilor privitoare la vot) si imediat dupa acest moment (cum este cazul redactarii inscrisului). Fiind insa atat de strans legate de momentul adoptarii actului juridic, formele procedurale se departajeaza in forme concomitente adoptarii si forme ulterioare adoptarii. Si in etapa adoptarii actelor juridice se pot reintalni unele forme procedurale observate in etapa pregatitoare cum sunt de exemplu acordul (concomitent) necesar emiterii[20], propunerile sau amendamentele care se fac in cursul dezbaterii proiectului de act juridic sau procesul-verbal intocmit cu ocazia dezbaterii.

a) Quorum si majoritatea necesara[21]

Quorumul reprezinta numarul de membrii necesari, raportat la numarul total de membrii ai organului colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile organului sa fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite si reprezinta un element de forma esential intrucat prin respectarea lor manifestarea de vointa dobandeste puterea de a produce efecte juridice.

Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial sa lucreze in mod valabil. Astfel, in cazul guvernului si a consiliilor locale isi gaseste aplicare regula conducerii colective potrivit careia, pentru ca un organ colegial sa lucreze valabil este necesara prezenta majoritatii membrilor sai (1/2 + 1). In cazul consiliilor de conducere ale ministerelor, quorumul legal nu este intotdeauna reglementat sub aspectul prezentei din totalul membrilor ce compun consiliul[22]. In cadrul dispozitiilor privitoare la quorum organul nu are libertatea de apreciere asupra lor, intrucat se gasesc cuprinse in norme organice formulate prin lege sau prin alte acte normative superioare, fata de care organul in cauza trebuie sa se conformeze. Pe de alta parte, aceste dispozitii reprezinta o conditie de valabilitate a intrunirii legale a organului si implicit influenteaza si valabilitatea actului administrativ, ce urmeaza a fi adoptat.

Majoritatea necesara luarii unei hotarari reprezinta numarul de membrii din totalul membrilor ce compun organul, numar necesar pentru ca un act juridic sa fie adoptat in mod valabil. Majoritatea necesara poate fi o majoritate simpla sau o majoritate absoluta (calificata). Astfel hotararile consiliului local se adopta cu majoritate simpla iar cele ale guvernului prin consensul participantilor. Quorumul nu se confunda cu majoritatea necesara adoptarii unui act juridic intrucat primul aspect se refera la numarul de membrii necesari ca un organ sa lucreze valabil, iar al doilea se refera la numarul de membrii necesari pentru ca un act sa fie adoptat in mod valabil. Intre quorum si majoritatea necesara exista o stransa legatura in sensul ca quorumul permite sa se deduca si majoritatea necesara adoptarii unui act juridic si invers, daca legea nu le-ar reglementa[23]. Pe de alta parte, majoritatea necesara poate fi mai mica decat quorumul.

Dispozitiile privitoare la quorum si la majoritatea necesara dobandesc aplicabilitatea efectiva numai in momentul adoptarii actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege incalcarea lor atrage nulitatea absoluta a actului juridic.

b) Actele administrative emise in comun

Actele administrative emise in comun de mai multe organe ale administratiei de stat sau de acestea impreuna cu alte organisme, sunt manifestari de vointa simultane[24] facute cu intentia de a produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma in lipsa unei manifestari de vointa a unui organ, astfel incat suntem in prezenta unui act administrativ complex.

Constituie caracteristici ale acestor acte:

- existenta mai multor manifestari de vointa provenind de la mai multe organe administrative (de regula, egale[25] in grad ierarhic) sau acestea impreuna cu organe ori organizatii neguvernamentale;

- constituirea actului are loc numai prin epuizarea numarului de manifestari de vointa necesare adoptarii lui;

- inexistenta raporturilor de subordonare intre organele participante la emitere, altfel, in caz contrar am fi in prezenta aprobarii sau confirmarii;

- raporturile sociale cu privire la care se manifesta vointa organelor in cauza, intra in competenta tuturor acestor organe ceea ce explica de ce numeroase acte emise in comun sunt date in aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competenta generala sau, dimpotriva, sunt aprobate printr-un act al organului cu competenta generala;

- actul juridic apare fata de terti ca act al mai multor organe, dar totusi ca un act juridic unilateral;

- efectele juridice se produc numai prin manifestarile de vointa ale organelor participante la emiterea actului;

- in cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, actiunea in justitie impotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdusa impotriva oricarui organ participant la emitere, dar in practica administrativa, chiar daca se intalnesc acte administrative normative emise in comun, in cazul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regula, exclusa intrucat executarea unui act individual si raspunderea pentru el presupun un organ strict determinat;

- spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobarile sau acordurile), in cazul actelor emise in comun nu mai exista o manifestare de vointa preponderenta in unitatea actului juridic complex, toate manifestarile avand aceeasi importanta, actul neluand fiinta in lipsa uneia din ele, iar viciile unei singure vointe afecteaza intreaga unitate a actului administrativ complex.

c) Redactarea si semnarea inscrisului

Una din conditiile formei externe ale actelor administrative este cerinta formei scrise care ocupa un loc important in cadrul conditiilor de forma ale actelor juridice. In mod obisnuit se face distinctie intre forma exterioara, scrisa sau nescrisa, a actelor juridice, si formele procedurale ale acestor acte.

Redactarea actului juridic reprezinta operatiunea de intocmire a unui inscris (document) care sa reflecte deplin si concordant manifestarea de vointa exprimata. Momentul redactarii poate coincide cu insasi adoptarea actului juridic sau imediat dupa adoptarea acestuia, dar in stransa legatura cu ea.

In "Metodologia generala de tehnica legislativa" se stabilesc reguli privitoare la metode si procedee valabile, deopotriva, atat pentru proiectele de acte normative cat si pentru actele juridice propriu-zise. Aceste reguli vizeaza in principal actele normative de o importanta deosebita, putandu-se grupa in urmatoarele categorii:

- reguli referitoare la partile constitutive ale proiectului de act normativ[26] (alcatuit din titlul si formula introductiva, dispozitii generale sau de principiu, dispozitii de continut (partea dispozitiva), dispozitii finale si dispozitii tranzitorii);

- reguli privind structura si procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte normative[27], elementul structural de baza fiind articolul;

- reguli tehnice privind abrogarea, modificarea si completarea actelor normative[28] instituindu-se principiul abrogarii exprese si directe;

- reguli privitoare la redactarea si stilul actelor normative[29] care trebuie sa se caracterizeze printr-un limbaj concis dar si larg accesibil.

Desi legea nu prevede intotdeauna si in mod expres pentru toate actele normative necesitatea formei scrisa, aceasta cerinta rezulta implicit atunci cand normele legale in vigoare stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea expunerii de motive, etc.

Forma scrisa reprezinta un minimum de conditii ce permite[30]:

- dovada existentei manifestarii de vointa;

- cunoasterea exacta a continutului actului juridic;

- o mai stricta asigurare a respectarii drepturilor si obligatiilor;

- un control eficient al legalitatii actelor juridice.

In cazul actelor normative cerinta formei scrise este necesara pornind de la considerentul ca o cunoastere reala a actelor normative se realizeaza, in principiu, prin publicarea lor si ca numai astfel devine eficient principiul dupa care nimeni nu va putea invoca necunoasterea legii. In al doilea rand, actele individuale se emit numai in baza actelor normative, ultimele constituindu-le punctul de referinta, acte normative ce trebuie intocmite si pastrate in forma scrisa. In sfarsit, dreptul administrativ care exclude cutuma in materia izvoarelor de drept, necesita o dezvoltare programata a activitatii de reglementare, actul normativ constituind principalul izvor de drept, iar acesta se redacteaza in forma scrisa.

Neindeplinirea formei scrise in cazul actelor normative, reprezinta incalcarea unei conditii esentiale de valabilitate ale acestor acte. Intocmirea sau redactarea in forma scrisa a actelor normative este strans legata si de modul aducerii lor la cunostinta prin publicare sau comunicare.

In ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune in mod diferit. Forma scrisa este o conditie de valabilitate a acestora numai in ipoteza in care normele prevad, in mod expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnarii inscrisului) necesitatea acestei forme[31]. Cand normele nu prevad aceasta obligatie actul poate fi emis in forma nescrisa (orala).

Se vor intocmi in forma scrisa actele individuale:

- ale organelor colegiale, pentru cunoasterea pozitiilor manifestate prin vot la adoptarea actelor;

- actele emise in baza unei proceduri jurisdictionale;

- actele cu caracter sanctionator si care instituie obligatii;

- cele pentru care legea cere in mod expres necesitatea formei scrise.

Sanctiunea nerespectarii formei scrise se raporteaza la gravitatea incalcarii acestei conditii de valabilitate a actului. Daca actul individual nu a fost intocmit in forma scrisa, desi o asemenea forma se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv sa-si execute obligatiile indiferent de modul in care acesta din urma, a luat cunostinta, de exemplu, pe o alta cale (orala), de existenta si continutul actului juridic. Subiectul pasiv este in drept sa solicite organului administrativ consacrarea actului juridic in forma scrisa atunci cand legea cere aceasta forma. Desigur, nimic nu impiedica insa ca subiectul pasiv sa-si execute de buna voie obligatiile ce decurg din actul administrativ, chiar daca nu a fost respectata cerinta formei scrise in redactarea actului. Executarea prestatiei sale poate fi considerata ca o obligatie indeplinita cu temei legal in virtutea unei indatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent de nerespectarea formei exterioare a actului juridic individual.

Elementele unui document se impart in elemente logice si elemente formale[32]. Elementele logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) si concluzia (incheierea). Ordinea este in functie de metoda de redactare. Metoda directa (analitica) presupune urmatoarea ordine: introducerea, motivarea si concluzia. Metoda indirecta (sintetica) presupune urmatoarea ordine: concluzia si motivarea. Elementele formale ale inscrisului cuprind: forma exterioara (antetul organului ce emite actul si al subiectului caruia este destinat), forme de control (semnatura, stampila, numar de inregistrare, data), forme de secretariat (initiale celui care l-a redactat, ale celui care l-a conceput, numar de exemplare).

Semnarea inscrisului constatator al actelor juridice reprezinta o cerinta de forma absolut necesara. Necesitatea semnaturii se desprinde implicit din obligativitatea redactarii in forma scrisa a actului juridic, dar alteori este prevazuta expres de lege. Astfel, hotararile consiliilor locale se semneaza de presedintele sedintei si se contrasemneaza de secretar[33].

Semnarea inscrisului o pot realiza in cazul actelor colegiale, chiar si persoane care au votat impotriva actului juridic in cauza, dar carora prin functiile detinute le revine aceasta indatorire.

In cazul actelor emanand de la organele unipersonale, pentru care legea cere forma scrisa, nesemnarea reprezinta o incalcare a unei conditii esentiale de valabilitate, deoarece posibilitatea cunoasterii efective a manifestarii de vointa are loc in urma semnarii inscrisului. Semnatura consacra transformarea unui proiect intr-un adevarat act juridic[34], legea reglementand persoana indreptatita la semnarea inscrisurilor.

In cazul actelor administrative care se pot emite in forma orala (nescrisa) efectele juridice se produc fara a mai trebui indeplinite cerintele formei scrise. Prin exteriorizarea vointei, ea inceteaza sa mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar tertii pot lua cunostinta de existenta si de cuprinsul ei, actionand in functie de aceasta[35]. Un act emis in forma orala poate fi confirmat ulterior in forma scrisa.

d) Motivarea deciziei administrative[36]

Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivatia acelui act, iar motivarea este actiunea de aratare a motivelor pe care se fundamenteaza actul. Motivarea este un element obiectiv si extern, fiind o conditie formala, de procedura, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivatie care este un element intern, subiectiv si obligatoriu.

Actele normative, categorie importanta a actelor juridice, sunt in principiu acte motivate. Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar daca unele acte normative nu sunt motivate, totusi considerentele care au impus adoptarea lor rezulta din rapoartele si referatele care preced emiterea actului[37]. Metodologia generala de tehnica legislativa prevede necesitatea ca proiectele de acte normative sa fie trimise la avizare insotite de expunerea de motive. La cererea organelor care acorda avizul se vor trimite si studiile sau alte lucrari documentare care au stat la baza propunerilor de reglementare .

Actele administrative individuale cu caracter jurisdictional sunt acte motivate[39] in virtutea procedurii specifice dupa care se elaboreaza si a principiilor care stau la baza acestei proceduri . De asemenea, sunt motivate si actele administrative de sanctionare sau cele care stabilesc obligatii. Fata de toate celelalte acte administrative individuale sau operatiuni tehnico-materiale, opereaza, in cadrul dreptului administrativ, principiul general al nemotivarii cu exceptiile prevazute de lege. Se considera ca motivarea ar incalca in mod deosebit activitatea executiva, daunand operativitatii ei sau ca ar dezvalui date ce constituie secrete .

Motivarea actelor individuale poate fi prevazuta intr-un mod expres si direct. Astfel, decizia de imputare data in cadrul raspunderii patrimoniale a functionarului pentru pagube cauzate autoritatii trebuie sa fie motivata[42], iar daca actul a fost atacat in justitie, este inadmisibila schimbarea temeiurilor de fapt si de drept ale acestuia .

Motivarea poate fi prevazuta prin reglementari intr-un mod expres si indirect, in sensul ca legiuitorul nu arata ca actul va fi motivat, dar cerinta rezulta din modul de constituire a actului juridic. Astfel, procesul-verbal[44] de constatare si sanctionare a contraventiilor va cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contraventie si a altor imprejurari cu indicarea actelor normative ce stabilesc si sanctioneaza contraventia.

In sfarsit, necesitatea motivarii poate sa apara chiar daca nu exista o dispozitie legala expresa in acest sens sau legea nu lasa sa se intrevada aceasta posibilitate. Astfel, daca decizia de imputare este motivata, anularea ei consideram ca trebuie si ea motivata. Aceasta motivare, bazata pe simetria formal-juridica ("contrarius actus"), se impune pentru ca se anuleaza o decizie motivata. Uneori legea prevede ca refuzul autoritatilor administrative trebuie sa fie motivat, ca in cazul respingerii cererii de licente de export sau import[45].

Continutul motivarii se refera la imprejurarile care au fost retinute ca determinante in emiterea actului. Sub acest aspect, in cazul actelor normative, expunerea de motive va arata succint[46], printre altele:

- cerintele care justifica interventia normativa cu o referire speciala la insuficienta reglementarilor in vigoare;

- efectele de ordin politic, economic, social si cultural urmarite in functie de obiectul reglementarii;

- efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementarilor deja existente.

In cazul actelor individuale continutul motivarii se refera la starea de fapt, adica la acele imprejurari care au determinat hotararea organului, confirmandu-se ca acestea s-au produs ori ca au existat, cat si la starea de drept, care exprima modul in care organul emitent a inteles sa aplice dispozitiile legale in vigoare[47], la cazul dat. La aceste elemente se mai adauga, dupa natura actului, indicarea probelor pe baza carora s-au stabilit faptele, cat si expunerea modului in care s-a tinut seama de probe la stabilirea faptelor, precum si de fapte, la stabilirea starii de drept .

Fundamentarea sau justificare motivarii reprezinta o cerinta de continut[49], intrucat motivarea actelor este un element de forma. Daca lipsa motivarii face ca actul sa fie nemotivat, prezenta ei nu implica si justificarea masurii dispusa prin actul juridic. Prin nejustificarea actului administrativ se incalca o cerinta de fond, iar prin nemotivare se incalca o cerinta de forma. Legea contenciosului administrativ permite atacarea in justitie a refuzului nejustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv, indiferent de prezenta sau absenta motivarii .

Sanctiunea nemotivarii actelor este in functie de gravitatea incalcarii normelor. Astfel, actul emis in mod nemotivat este lovit de nulitate daca a incalcat aceasta conditie de valabilitate. Daca actul este motivat, dar motivele sunt in contrazicere cu legea, actul va fi valabil formal, dar ilegal, sub aspectul continutului sau temeiniciei sale[51].

5. Forme procedurale ulterioare adoptarii actelor de drept administrativ

In aceasta categorie se grupeaza formalitatile procedurale care apar dupa momentul constituirii actului juridic, deci dupa ce a avut loc manifestarea de vointa, prezenta lor fiind necesara pentru desavarsirea valabilitatii actului juridic si a efectelor sale. Formele procedurale posterioare se situeaza in timp intre momentul urmator adoptarii actului si momentul declansarii procesului si procedurii de executare a acestuia. Din aceasta cauza nu putem considera ca formalitatile ulterioare sunt acte de executare, intrucat insasi executarea presupune realizarea unor operatiuni si formalitati proprii. Valoarea acestor forme rezida, in special, in posibilitatile de control pe care le ofera organului care le realizeaza cu privire la actul juridic adoptat.

Datorita interventiei lor intr-o faza ulterioara aceste forme au primit si denumirea de acte complimentare[52], desigur nu in sensul de acte juridice, ci datorita faptului ca ele complinesc anumite cerinte pentru actele juridice la care se refera. Actele ulterioare se aseamana cu actele pregatitoare prin aceea ca nu produc prin ele insele efecte juridice, fiind totodata in stransa legatura cu actul administrativ de baza. Se deosebesc intre ele prin aceea ca actele ulterioare sunt posterioare elaborarii actului juridic conditionand, intr-o mai mica masura, valabilitatea acestora si asigurandu-le intr-o masura mai mare punerea in executare.

Actele ulterioare pot lua forma unor activitati intelectuale (de exemplu aprobarea) sau a unor operatiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunostinta a actului juridic). In cadrul lor se reintalnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul (ulterior)[54], utilizarea formei scrise etc.

a) Aprobarea

Aprobarea este manifestarea de vointa a unui organ superior al administratiei de stat determinat de lege prin care aceasta incuviinteaza un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care fara manifestarea de vointa ulterioara nu ar putea produce efecte juridice conform legii[55]. In legislatia noastra notiunea de aprobare se utilizeaza in trei ipoteze : aprobarile propriu-zise, aprobarile substitutive si aprobarile "improprii".

Aprobarile propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise in exercitarea unor atributii date de lege in competenta acestora din urma. Astfel, Comisia centrala pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de comisii pentru ocrotirea minorilor pe langa consiliile locale municipale, ale sectoarelor Municipiului Bucuresti si consiliile orasenesti si comunale[57]; consiliul local, aproba statutul comunei sau orasului si regulamentul de organizare si functionare al consiliului .

Aceste aprobari se caracterizeaza prin faptul ca:

- sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ;

- provin de la organe superioare celui care emite actul:

- organul care da aprobarea este individualizat prin lege:

- prin emiterea aprobarii organul inferior nu este obligat sa execute actul aprobat;

- se emite numai la solicitarea organului subordonat;

- nu acopera viciile actului aprobat;

- actul aprobat devine, fata de terti, obligatoriu si executoriu numai dupa aprobare;

- actul aprobat poate fi revocat de catre organul emitent fara o noua aprobare;

- pentru a obtine anularea, in baza legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat, prin actiunea in justitie va trebuie chemat in judecata, ca parat, organul inferior emitent actului;

- efectele juridice se produc in virtutea actului de baza, aprobat, iar nu a aprobarii propriu-zise.

In literatura de specialitate[59] s-a considerat ca aprobarea, ca si alte acte complimentare, intervine numai atunci cand se reglementeaza sau se rezolva probleme ce intra in competenta mai multor organe ale administratiei de stat. Afirmatia nu poate fi acceptata decat cu unele rezerve. In cazul aprobarilor propriu-zise nu se poate sustine ca organul al carui act este aprobat ar actiona in cadrul competentei organului superior, intrucat in acest caz am fi in prezenta aprobarilor substitutive. Pe de alta parte, daca raporturile sociale ar fi de competenta normativa a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierarhice atunci s-ar recurge la acte emise in comun de subiectele interesate.

Analizand efectele juridice ale unui act aprobat vom constata ca el este un act juridic complex, o unitate juridica, alcatuita din doua elemente: actul de baza, ce se aproba, si actul de aprobare. In aceasta unitate rolul hotarator il are actul aprobat, intrucat este un act juridic adoptat in limitele competentei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerinta de valabilitate si nu de existenta, actul fiind deja constituit din momentul adoptarii sale legale. Totusi din momentul aprobarii se leaga o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea in executare etc.

Aprobarile substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat care actioneaza
intr-un domeniu sau ramura de activitate si de raporturi sociale de competenta organului supraordonat. In aceasta categorie intra, de exemplu, aprobarile prin hotarari guvernamentale a diferitelor statute si regulamente emise pe baza si in executarea legii. Se numesc "substitutive" intrucat admit substituirea organului superior in competenta sa de catre organul ierarhic inferior.

Aprobarile substitutive se caracterizeaza prin:

- obligativitatea punerii in executare a actului aprobat;

- faptul ca aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat;

- faptul ca organul beneficiar al aprobarii nu mai poate revoca actul aprobat, decat solicitand o noua aprobare;

- actiunea in justitie in baza Legii contenciosului administrativ se introduce impotriva actului de aprobare, iar ca parat apare organul autor al aprobarii;

- efectele juridice se produc in baza actului de aprobare.

Se impune o precizare. Faptul ca aprobarea substitutiva nu acopera viciile actului aprobat, desi aprobarea are un rol hotarator in aceasta unitate juridica, are in vedere existenta unor vicii esentiale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majoritatii ceruta de lege pentru adoptarea actului aprobat), lipsa actului aprobat si a carui existenta conditioneaza emiterea aprobarii si nu existenta unor vicii neesentiale (ca, de exemplu, lipsa semnaturii de pe inscrisul constatator al unui act juridic adoptat in mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin aprobare.

In cadrul acestor aprobari organul emitent al actului aprobat actioneaza intr-un domeniu sau ramura de activitate de competenta organului ierarhic superior, putand astfel sa se substituie in competenta aceluia, fireste in masura in care normele in vigoare permit o asemenea inlocuire, stiut fiind ca ea nu poate opera in cazul unei competente exclusive a organului superior, datorita caracterului propriu sau personal al competentei care constituie o trasatura esentiala a acesteia. De asemenea, respectiva aprobare se poate da numai in cazul in care prin ea nu se depaseste si limita exterioara a competentei organului superior care emite aprobarea.

Actul aprobat si aprobarea formeaza o stransa unitate juridica alcatuind un act administrativ complex. Totusi legatura dintre cele doua elemente componente ale acestui act se pune in mod diferit fata de ipoteza aprobarilor propriu-zise. Elementul esential, spre deosebire de cealalta forma procedurala, il constituie, de asta data tocmai aprobarea. Actul juridic produce efecte numai in virtutea aprobarii si de aceea aprobarea nu reprezinta doar o simpla conditie de valabilitate a actului juridic, ci un element de existenta al actului administrativ complex. In acest sens invocam si opinia dupa care actul neaprobat este considerat doar ca un proiect de act juridic de care organul ierarhic superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act in limitele competentei sale legale[60].

Intrucat elementul esential il constituie manifestarea de vointa a organului superior, in lipsa ei subiectele de drept carora le este destinat actul, nu sunt obligate sa se conformeze continutului dispozitiilor lui. Actul juridic lipsit de aceasta aprobare nu poate fi pus in executare.

Aprobarile "improprii" se refera la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a detinerii de arme de foc este aprobata de catre seful Inspectoratului judetean de Politie sau al Municipiului Bucuresti, ori de loctiitorul acestuia[61]. Aceasta aprobare, care apare frecvent inserata pe cererile adresate administratiei de stat, este in realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desavarseste un alt act juridic si are o existenta juridica proprie. Asemenea aprobari se intalnesc in special in cazul actelor administrative emise la cerere si stau la baza eliberarii diverselor permise, certificate, inscrisuri etc.

Prin Ordonanta Guvernului nr.27/2003 a fost instituita aprobarea tacita in conformitate cu care nesolutionarea in termen de catre administratia publica a unei cereri privind autorizarea unor activitati - in conditiile existentei documentatiei legale depuse - echivaleaza, implicit, cu aprobarea acestuia in lipsa refuzului explicit al autoritatii, de respingere a solicitarii, indiferent de motivatia invocata de aceasta.

b) Confirmarea[62]

Notiunea de confirmare este utilizata in mai multe sensuri: confirmare "improprie", confirmare propriu-zisa, confirmare aprobativa.

Intr-un prim sens, notiunea de confirmare "improprie", desemneaza un act prin care un organ al administratiei de stat aduce la cunostinta ca intelege sa-si mentina un act juridic emis anterior. In acest sens actul de confirmare ramane la nivelul simplei manifestari de vointa lipsite de orice efect juridic. Totusi, prin confirmare se pot produce si unele efecte juridice. Astfel, organul poate confirma ca a repus in aplicare un act juridic propriu care a fost anterior suspendat pentru o anumita perioada de timp. De asemenea, prin confirmare se pot prelungi in timp efectele unui act administrativ. Astfel, autorizatiile eliberate in materia armelor de foc, munitiilor si materialelor explozive se vizeaza periodic de catre Inspectoratul Judetean de Interne, sau al Municipiului Bucuresti, in a carui raza teritoriala isi are domiciliul sau sediul titularul in cauza[63].

Intr-un alt sens, confirmarea "propriu-zisa" are ca scop asigurarea valabilitatii unui act administrativ emis anterior de acelasi organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii, astfel incat confirmarea apare ca o manifestare de vointa distincta de actul confirmat care contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci cand viciul care afecteaza actul organului inferior sau nulitatea lui consta in faptul ca emiterea acestui act este legata de competenta organului superior, nu mai suntem in domeniul confirmarii, ci in realitate organul superior emite o aprobare substitutiva sau adopta pur si simplu un nou act juridic.

Intr-un ultim sens, notiunea de confirmare aprobativa, desemneaza in realitate aprobarile date de un organ superior in scopul punerii in executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Actul de confirmare nu adauga noi efecte juridice actului confirmat. Astfel, senatul institutiei de invatamant superior confirma hotararile consiliilor[64] facultatilor asupra rezultatului concursurilor pentru ocuparea postului de lector .

c) Ratificarea[66]

Notiunea de ratificare[67] este utilizata in sensul de ratificare propriu-zisa si in sensul de ratificare improprie. Ratificarea propriu-zisa este operatiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care isi produce in mod propriu si deplin efectele juridice urmarindu-se prin ratificare descarcarea de raspundere a organului emitent al actului ratificat. Ratificarea, vizeaza, astfel, numai raporturile dintre organele in cauza fara sa afecteze si efectele actului juridic fata de terti.

Ramanand decizii administrative si dupa ratificare, ele vor putea fi revocate de catre organul administrativ emitent si vor putea fi, dupa caz, supuse controlului judecatoresc. Caracteristicile acestei ratificari constau in aceea ca:

- este o operatiune ulterioara emiterii actului juridic;

- presupune existenta unui act juridic valabil anterior;

- opereaza in cadrul raporturilor dintre autoritati diferite;

- efectele juridice rezulta din actul ratificat si nu din cel de ratificare.

Intr-un alt sens ratificarile improprii se refera la manifestarile de vointa ale unui organ superior prin care acesta urmareste sa dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu depasirea competentei legale a acestuia din urma, dar in cadrul competentei organului superior.

d) Aducerea la cunostinta a actelor administrative

Aducerea la cunostinta a deciziei este operatiunea prin care are loc instiintarea subiectelor cu privire la existenta si continutul actului juridic. Ea se realizeaza prin comunicare si publicare.

Comunicarea[68] reprezinta operatiunea prin care organul administrativ competent preda un act al sau sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie, de serviciu, fie afisandu-l la locuinta sau sediul celui in cauza[69]. Comunicarea opereaza cu privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate. Astfel, comunicarea datelor din cazierul judiciar opereaza fata de organele de urmarire penala si instantele judecatoresti care le pot cere ori de cate ori este necesar cu privire la persoana aflata in curs de urmarire penala sau judecata. De asemenea, organele militare pot cere copie de pe cazierul judiciar al persoanei supuse obligatiilor militare. In sfarsit, persoanele fizice care au interes legitim pot obtine certificat de pe cazierul judiciar, iar organizatiile pot cere extras de pe cazierul judiciar al unei persoane, daca cunoasterea datelor cu privire la aceasta le este necesara. Comunicarea trebuie facuta de organul care emite actul, orice alta comunicare facuta de un alt organ fiind lipsita de eficienta .

Comunicarea opereaza in cadrul actelor administrative individuale, care, de regula, obliga la o anumita prestatie, in cazul actelor administrative jurisdictionale si a celor cu caracter sanctionator-contraventional. De asemenea, opereaza si in cazul unor persoane care sunt indreptatite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atributii. Astfel, comunicarea procesului-verbal in copie se face catre contravenient, partii vatamate si persoanei fizice sau juridice prevazute de lege, de catre organul care a aplicat sanctiunea, in termen de cel mult o luna de la data aplicarii sanctiunii[72]. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului Unitatii Militare din care face parte contravenientul, militar in termen, spre a i se aplica, daca procesul-verbal este intemeiat, masuri disciplinare .

Comunicarea se mai intalneste si in cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunica direct celor interesati.

Publicarea[74] este operatiunea prin care actul este adus la cunostinta subiectelor de drept prin imprimare, afisare, difuzare in presa scrisa sau vorbita. Ea este caracteristica in special actelor normative. Astfel, hotararile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunostinta populatiei, prin publicare, prin afisare sau prin orice alt mijloc de publicitate. In unitatile administrativ-teritoriale in care minoritatile nationale au o pondere ce depaseste 20% din numarul locuitorilor, acestea se aduc la cunostinta cetatenilor si in limba acelei nationalitati[75]. De asemenea, Regulamentul de ordine interioara se aduce la cunostinta tuturor persoanelor angajate intr-o unitate, institutie, fiind afisat, in permanenta, la loc vizibil.

Publicarea se intalneste si in cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegatori, listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi, etc. Publicarea unui act individual nu exclude si comunicarea lui catre subiectul interesat, intrucat comunicarea ramane totusi principala modalitate de incunostintare directa a acestuia, ca, de exemplu, in cazul numirii in unele functii administrative de conducere. Exista cazuri cand publicarea este dublata in mod obisnuit de comunicare. Astfel, institutiile de invatamant superior sunt obligate sa comunice centrelor militare numele candidatilor reusiti la examenul de admitere in termen de 10 zile de la fisarea rezultatelor acestuia[76].

Publicarea actelor individuale este utilizata in ipoteza in care practic este imposibila efectuarea comunicarii individuale catre toate subiectele interesate, ca, de exemplu, listele candidatilor reusiti la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizata si ca mijloc de informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca, de exemplu, in cazul numirii in unele functii administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi si la alte subiecte decat cele interesate, ca, de exemplu, in cazul incadrarii in munca a unei persoane, cand faptul incadrarii urmeaza sa fie adus la cunostinta colectivului din compartimentul in care urmeaza sa lucreze persoana[77].

Publicarea actelor normative este o consecinta fireasca a principiului dupa care nimeni nu poate invoca in apararea sa necunoasterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai posibilitatea cunoasterii existentei si continutului normelor juridice. Comunicarea si publicarea sunt strans legate in special de cerinta formei scrise a actului adus la cunostinta, ceea ce nu impiedica posibilitatea ca un act scris sa fie confirmat oral sau un act emis in forma orala sa fie confirmat ulterior, intr-o forma scrisa si comunicat tot in aceasta forma.

Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica la sedintele publice de luare a deciziilor se va asigura accesul cetatenilor si organizatiilor interesate, dupa ce, in prealabil, s-au facut anunturile privitoare la cadrul organizatoric de desfasurare a lucrarilor.