Aspecte generale privind controlul judecatoresc asupra administratiei publice

Aspecte generale privind controlul judecatoresc asupra administratiei publice

1.1. Notiunea, definitia, evolutia si formele contenciosului administrativ roman

1.1.1. Etimologic cuvantul "contencios" provine din limba franceza, fiind un neologism care a patruns in limba romana moderna[1]. La originile sale latine cuvantul (verbul) "contendo" (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, actiunea de a reclama, de a cere cu insistenta, de a sustine sau de a pretinde , de unde si derivatele sale substantivale - de disputa sau lupta ("contentio") - si adjectivale - incapatanat, darz, certaret ("contentiōsus").

In limba franceza cuvantul "contentieux" desemneaza o imprejurare o situatie sau un ansamblu de probleme puse in discutie, discutabile sau litigioase[3], formand obiectul unui proces, aceeasi semnificatie avand-o si in limba romana contemporana .

In terminologia juridica romana din veacul XIX si pana in prima jumatate a secolului XX notiunea a avut o larga utilizare, cu multiple sensuri, dupa care, in cea de-a doua jumatate a veacului trecut, sa iasa din uz, ca urmare a evolutiei legislative din tara noastra, fiind inlocuita, mai ales in materie administrativa si judiciara, cu sintagma "controlul judecatoresc asupra administratiei", pentru ca apoi sa revina, in ultimul deceniu al secolului trecut, in vocabularul juridic uzual, tot ca o consecinta a modificarilor legislative de dupa anul 1989.

1.1.2. Sensurile juridice ale notiunii de contencios vizeaza doua planuri principale.

Pe planul dreptului material notiunea desemneaza conflictul de interese intervenit intre doua sau mai multe parti si care nu poate fi solutionat, in caz de neintelegere, decat pe calea unui proces sau litigiu juridic desfasurat in fata unui organ de jurisdictie competent[5].

Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificatii.

In primul rand, in sens functional desemneaza activitatea de solutionare propriu-zisa printr-o procedura specifica a acelor litigii in care partea interesata se indreapta cu o cerere impotriva unui adversar fata de care sustine, in contradictoriu, ca legea sau/si un drept subiectiv ori interes legitim au fost incalcate[6]. Acest sens este in opozitie cu procedura necontencioasa (necontradictorie) care urmareste realizarea unui drept sau interes neincalcat, dar si neopozabil altuia strict determinat in cadrul procedurii respective.

In al doilea rand. in sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guverneaza solutionarea litigiilor dintre partile aflate in conflictul respectiv[7].

In al treilea sens, institutional-organic prin contencios se intelege autoritatea sau organul de jurisdictie competent, anume investit cu solutionarea unor asemenea litigii sau conflicte.

In acest sens, dar cu o semnificatie aparte, interesand mai putin studiul nostru, prin contencios intelegem serviciul functional din cadrul unei institutii sau societati comerciale avand ca principala atributie promovarea si apararea juridica a drepturilor si intereselor respectivelor organizatii, precum si acordarea asistentei juridice de specialitate acestora la emiterea sau incheierea actelor juridice, inclusiv in fata organelor de jurisdictie in cadrul litigiilor in care sunt implicate[8]. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebita in ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios si juridic atat in cadrul autoritatilor publice cat si in sectorul public si privat al economiei.

Contenciosul poate fi clasificat dupa mai multe criterii, dintre care enumeram:

dupa obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constitutional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.;

dupa autoritatea in fata careia se deruleaza solutionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competenta instantelor judecatoresti, si contencios jurisdictional, de competenta unor instante administrative ori de alta natura cu totul speciala;

dupa natura partilor implicate si a efectelor solutiei pronuntate, contenciosul poate fi intern sau international.

1.1.3. Evolutia istorica a notiunii de contencios administrativ in legislatia romana.

Pentru o mai corecta intelegere a evolutiei si sensurilor notiunilor de contencios administrativ este necesara o sumara definire preliminara a acestuia pornindu-se de la o forma cat mai pura sau clasica bazata pe criteriul concordantei[9] juridice dintre sensul formal cu cel material al notiunii.

In acest sens contenciosul administrativ reprezinta totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritatile administratiei publice avand ca obiect masurile de autoritate executiva prin care s-au incalcat drepturile subiective ale reclamantilor solutionate de catre instantele judecatoresti (tribunale) administrative avand competenta speciala necesara.

Aceasta definitie releva caracteristicile tipice ale contenciosului si anume:

- partile litigiului sunt particularii si autoritatile executive;

- obiectul litigiului il reprezinta masurile (actele si faptele) administrative;

- cauza actiunii consta in vatamarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;

- competenta litigiului revine instantelor (tribunalelor) administrative, in baza unei legi speciale.

Sa analizam sumar, prin raportarea la aceasta definitie, evolutia si caracteristicile contenciosului administrativ roman.

Prima etapa (caracterizata prin existenta Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului in anulare revenind unui tribunal administrativ creat in baza legii organice si dispunand si de competente speciale[10], dupa modulul francez.

Cea de-a doua etapa (1866-1905) este caracterizata prin contenciosul in despagubire bazat pe dreptul comun si incredintat instantelor civile ca un caz particular de raspundere delictuala[11] avand drept cauza a prejudiciului actul administrativ iar ca parat obligat autoritatea executiva, sistem de inspiratie anglo-saxona.

Cea de-a treia etapa (1905-1910) vizeaza contenciosul in anulare incredintat sectiei de specialitate a instantei supreme de justitie.

Cea de-a patra perioada (1910-1912) este cea a contenciosului in despagubire (daune) incredintat tribunalelor de drept comun, ulterior investite si cu un contencios in constatare (1912-1923).

A cincia perioada (marcata de Constitutia din 1923 si de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacra controlul de anulare al instantelor judecatoresti superioare (Curtile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vatamatoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despagubiri, recursul fiind de competenta instantei supreme.

In acelasi timp se mai exercita un contencios paralel special in anulare si obligarea la despagubiri vizand actele de putere ale autoritatilor locale ce vatama drepturi subiective - incredintat instantelor administrative (comitete de revizuire, devenite curti administrative).

In sfarsit, exista si contenciosul jurisdictiilor administrative speciale cu caracter derogator atat prin autoritatea de solutionare (de exemplu Curtea de Conturi) cat si prin materia vizata (contabilitatea banilor publici).

A sasea perioada (1948-1965) caracterizata prin eliminarea contenciosului general ca regula in sistemul de drept si instituirea exceptionala a contenciosului special in materii anume prevazute (contraventionale, electorale, etc.).

A saptea perioada (ce a debutat prin Constitutia din 1965 si Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem in care regula devenea contenciosul in anularea actelor administrative ilegale si in obligarea la masuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plina jurisdictie afectat insa prin numeroase exceptii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.

A opta perioada marcata de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 si de adoptarea actualei Constitutii caracterizat prin:

instituirea contenciosului general in temeiul unei legi in anulare si in obligarea la masuri executive pentru vatamarea drepturilor subiective precum si acordarea despagubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plina jurisdictie;

incredintarea competentelor de solutionare instantelor de judecata de drept comun in conditiile instituirii a doua grade de jurisdictie (inclusiv a unei singure cai de atac);

existenta paralela a contenciosului special al instantelor judecatoresti;

mentinerea jurisdictiilor administrative speciale in materie de contencios si controlul judiciar al instantelor de drept comun asupra acestora in urma utilizarii directe a caii de atac a recursului judiciar.

Astfel, Legea nr. 29/1990 confera o semnificatie aparte notiunii de contencios administrativ, intr-adevar, daca in sens material - functional prin acesta intelegem litigiile in care cel putin una din parti trebuie sa fie o autoritate administrativa (parata)[12], in sens institutional formal - organic, solutionarea litigiului revine instantelor judecatoresti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instante speciale, chiar daca in cadrul lor functioneaza sectii (colegii) specializate .

Prin adoptarea Constitutiei lucrurile s-au complicat si mai mult intrucat cerinta ca partea parata din litigiu trebuie sa fie o autoritate administrativa a disparut[14] fiind inlocuita cu cea de autoritate publica, punand sub semnul intrebarii insasi fundamentul conceptului, chiar daca aceasta nu apartine executivului, revenindu-i numai in secundar atribute de natura administrativa , iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vatamarea poate afecta si un interes legitim nu numai un drept subiectiv.

Noua si ultima lege a contenciosului administrativ nr.554/2004 (modificata si completata prin Legea nr.262/2007), care inaugureaza o alta perioada, da o definitie legala contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. f) ca reprezentand activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Actul administrativ, conform legii in cauza, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) si contractele administrative incheiate de autoritatile publice avand ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

Contenciosul administrativ roman actual a primit multiple definitii si sensuri in care s-a tinut, mai mult sau mai putin, seama, de evolutia legislativa si constitutionala sau de orientarile practicii judiciare in materie[16], mai ales daca avem in vedere ca o serie de reglementari de baza in materie administrativa , si chiar prevederi procesuale vizeaza, intr-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.

Mentinandu-ne in cadrul strict legal in vigoare putem defini contenciosul administrativ in sens formal - procesual ca fiind activitatea instantei de judecata, intemeiata pe prevederi speciale, de a solutiona un conflict determinat de incalcarea legii sau, dupa caz, si vatamarea unui drept legal ori interes legitim printr-o masura sau contract ori o atitudine administrativa provenita de la o autoritate publica si prin care se urmareste recunoasterea dreptului sau a interesului legitim vatamat, anularea respectivei masuri sau obligarea la o masura executiva ori contractuala solicitata sau inlaturarea unei aparari procesuale intemeiate pe un comportament administrativ vatamator[19], acordandu-se, dupa caz, dauna materiale sau/si morale.

In sens organic - functional contenciosul administrativ reprezinta totalitatea sistemului instantelor judiciare investite special cu solutionarea incalcarile de lege savarsite de autoritati publice prin masuri si atitudini administrative vatamatoare.

In lumina acestor considerente vom retine ca trasaturi ale contenciosului administrativ roman actual urmatoarele:

existenta litigiului solutionat de instante judecatoresti de drept comun in temeiul unor prevederi speciale, devenite, in perspectiva, tribunale administrativ - fiscale, respectiv sectii la tribunale, la curtile de apel, inclusiv la Inalta Curte de Casatie si Justitie, de contencios administrativ si fiscal;

cauza litigiului consta in incalcarea legii sau/si vatamarea dreptului subiectiv sau interesului legitim printr-un act (masura) administrativ(a) sau atitudine executiva de nesolutionare in termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitari, inclusiv incalcarea clauzelor contractelor administrative;

obiectul litigiului il reprezinta anularea masurii administrative contestate sau obligarea la o masura executiva[20], dupa caz, acordarea de despagubiri sau/si de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative;

una din partile (participantele) in litigiu este autoarea masurii contestate avand calitatea de autoritate publica ce exercita, in principal sau in secundar, atributii de putere executiva ori parte contractanta, avand o astfel de calitate intr-un contract administrativ.

1.1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativ

Un prim criteriu de clasificare se poate face dupa obiectul actiunii, adica dupa ceea ce se urmareste prin exercitarea ei in care sens distingem contenciosul in anulare si contenciosul in obligare.

Primul este exercitat fata de un act administrativ
urmarindu-se desfiintarea lui pentru ca incalca legea sau/si un drept subiectiv sau interes legitim (de pilda, un act de demolare a unei constructii, de destituire dintr-o functie publica) uneori urmarindu-se doar o desfiintare partiala a actului sau o modificare a acestuia[21], indiferent ca se mai cere sau nu si obligarea autoritatii parate la emiterea unei masuri solicitate sau la plata despagubirilor .

Contenciosul in obligare este acela in care instanta obliga administratia la emiterea unui act juridic, adeverinte, certificat sau orice alt inscris pe care executivul refuza nejustificat sa-l elibereze sau nu se pronunta in termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizand aceasta imprejurare.

Fata de legea actuala a contenciosului se impune si precizarea ca actiunea in anulare sau in obligare poate viza si materia contractelor administrative.

Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face dupa calea (modalitatea) procesuala de initiere a acestuia in contencios pe calea actiunii directe si pe calea actiunii indirecte.

Primul are ca obiect o cerere de chemare in judecata a unei autoritati publice in scopul anularii unui act administrativ sau obligarii la emiterea ori incheierea lui, iar cel de-al doilea (exceptia de ilegalitate)[23] se declanseaza incidental intr-un litigiu pus in miscare in fata justitiei pentru alte considerente decat legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vatamator de drepturi subiective sau interese legitime, insa la un moment dat, intr-un asemenea proces, una din parti sau dintre participanti invoca in apararea sa, pentru a combate pretentiile sau apararile formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazeaza acesta din urma.

Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face dupa sfera de cuprindere si sistemul legal al actiunii judiciare in contencios general, intemeiat pe Legea nr. 554/2004, si un contencios special, bazat pe reglementari derogatorii de la actul precitat, vizand situatii deosebite, de exemplu, in materie electorala, contraventionala, etc.

In sfarsit, dupa natura incalcarii produse distingem contenciosul obiectiv vizand ilegalitatea unui act[24] a carui anulare se urmareste si contenciosul subiectiv cand prin actiunea judiciara intemeiata pe vatamarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmareste, anularea actului indiferent de legalitatea lui.

Precizam ca toate aceste clasificari, stiintifice si didactice, nu sunt incompatibile intre ele, deoarece, de exemplu, o actiune in contencios poate fi introdusa in temeiul Legii nr. 554/2004, urmarind anularea actului administrativ sau obligarea la masuri executive, dupa cum exceptia de ilegalitate se poate invoca
intr-un litigiu civil sau cauza penala cu privire la o reglementare administrativa sau la un act individual similar, indiferent ca a incalcat legea sau/si un drept subiectiv ori interes legitim.

1.2. Necesitatea controlului judecatoresc asupra activitatii executive

In dreptul occidental activitatea executiva realizata de administratia publica (de stat) este supusa si unui control jurisdictional exercitat fie de instante jurisdictionale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative in Franta), fie de instantele de drept comun (in Anglia) sau de jurisdictiile speciale - din cadrul administratiei publice intalnite in toate sistemele de drept.

In Romania in perioada 1866-1925 instantele judecatoresti erau competente sa solutioneze litigiile dintre particulari si administratie in baza legii ordinare, iar, ulterior, in conditiile legii speciale, dupa adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurta perioada de timp au functionat ca organe jurisdictionale pentru litigiile de natura administrativa Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) inlocuite, la randul lor, prin Curtile administrative (prin legea din 27 martie 1936)[25] organe cu o vasta activitate judiciara .

Existenta contenciosului administrativ in dreptul occidental se justifica in doctrina respectiva prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor fata de abuzurile rezultand din puterea discretionara a administratiei publice. Se considera ca aceasta ocrotire devine efectiv eficienta numai daca cenzurarea activitatii executive, a actelor administrative, in special, se incredinteaza spre exercitare nu administratiei active, emitenta a actelor de putere, ci unui organ specializat in solutionarea litigiilor cu administratia, respectiv unei jurisdictii, fie instanta judecatoreasca (de drept comun sau special profilata), fie jurisdictie administrativa speciala dispunand de independenta necesara solutionarii litigiilor respective[27].

Afirmarea necesitatii protejarii individului impotriva abuzurilor administratiei publice, asa cum o sustin chiar juristii occidentali, inseamna implicit recunoasterea existentei incalcarilor de lege din partea organelor chemate sa aplice dreptul. Pe de alta parte, preocuparile manifestate in acest sens izvorasc si din necesitatea apararii eficiente a ordinii de drept, a drepturilor si intereselor, eventual lezate, in conditiile deplinei accesibilitati, formale si materiale, la jurisdictia in materie administrativa.

Cu toate acestea institutia contenciosului administrativ a fost criticata chiar de unii juristi occidentali intrucat, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separatiei puterilor proclamat in statul de drept, dandu-se, astfel posibilitatea cenzurarii actelor de putere executiva de catre o alta putere, cea judecatoreasca, intre cele doua puteri incetand starea de independenta si de egalitate care trebuie sa caracterizeze raporturile dintre ele.

In tara noastra, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiintat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicitatii puterii de stat socialiste, in temeiul caruia toate organele statului, inclusiv cele administrative si judecatoresti, se subordoneaza Marii Adunari Nationale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, in expunerea de motive a decretului precitat se arata ca "nu se mai poate concepe ca actele de autoritate sa fie puse in discutie de catre particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme in judecata statul, pentru ca actele lui sa fie cenzurate de catre o autoritate subordonata". Prin Decretul nr. 142/1952 se modifica in mod corespunzator si dispozitiile art. 120^1,2 ale codului de procedura civila care consacrau, pana atunci, dreptul instantelor judecatoresti de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea actiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se ca un atare control se va putea exercita in viitor numai in cazurile expres prevazute de lege.

In acest sens, practica judiciara, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea ca in tara noastra contenciosul administrativ a incetat sa mai existe, a desfiintat un numar de hotarari judecatoresti prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administratiei de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se ca "in lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdictional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare"[28]. Instantele de judecata puteau anula actele administrative doar in cazurile expres prevazute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, daca acesta nu era prevazut expres pentru respectiva categoria de acte, dupa cum instantele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administratiei de stat sa emita anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urma erau indatorate sa le adopte .

Actiunile care tindeau la desfiintarea actelor administrative se imparteau in doua categorii[30]. In prima categorie intrau actiunile (plangerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim incalcat de administratie fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plangerea adresata de contravenientul persoana fizica la instanta de judecata impotriva incheierii de aplicare a sanctiunii ) sau de parchet (procuratura). In a doua categorie intrau actiunile numite "populare" recunoscute oricarui subiect, chiar daca cel in cauza nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, intampinarea adresata instantei de judecata impotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil intampinarea impotriva omisiunilor, inscrierilor gresite sau a erorilor facute in listele de alegatori ) calea de atac judiciara fiind recunoscuta oricarei persoane fizice, procuratura, organizatie obsteasca, etc.

Desi regula generala instituita era inadmisibilitatea controlului judecatoresc pe cale directa impotriva actelor administrative, totusi instantele de judecata s-au considerat intotdeauna competente sa verifice pe cale incidentala (prin exceptie) legalitatea unui act administrativ si a carui ilegalitate era invocata in cadrul unui litigiu pus in miscare pentru alte considerente decat legalitatea actului respectiv, dar de a carei rezolvare depindea, intr-un fel sau altul, solutia finala.

Constitutiile din 1948 si 1952, ca si legile de organizare judecatoreasca, precum si legile de procedura civila adoptate in perioada aplicarii lor, nu contineau dispozitii speciale referitoare la controlul judecatoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridica s-a considerat ca a corespuns pe deplin acelei etape intrucat impiedica orice tentativa de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicarii masurilor administrative si politice, operative si oportune, conform noilor schimbari, la care ar fi putut recurge unele persoane, apartinand claselor si categoriilor sociale inlaturate de la putere si deposedate economic, in scopul apararii drepturilor si intereselor lor vatamate prin acte de autoritate.

Prin Constitutia din 1965, s-a consacrat dreptul celui vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, in conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei[33]. De asemenea, tot Constitutia mai prevedea ca tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative, putand sa se pronunte, in conditiile legii, si asupra legalitatii acestor acte. In acest fel legea fundamentala concretiza la nivelul administratiei controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.

In dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instantelor judecatoresti de drept comun o competenta generala in infaptuirea controlului jurisdictional[35] asupra actelor administrative ilegale. La aceasta forma noua de control judiciar general se mai adaugau alte forme de control judecatoresc special existente la acea data.

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a largit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate in justitie si, totodata, a eliminat numeroasele exceptii restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevazute de legislatia anterioara.

In sfarsit, ultima reglementare in materie, legea nr.554/2004, a continuat procesul de largire considerabila a cadrului legal de acces la justitie, in materie de contencios administrativ, prin includerea in sfera actiunilor judiciare, nu numai a celor vizand vatamarea drepturilor subiective, ci si a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vatamate, decurgand nu numai din acte sau fapte administrative de putere individuale, ci si normative, dar si din contracte administrative.

Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constitutie revizuita, care permite celui vatamat intr-un drept sau interes legitim al sau de catre o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri de a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei este considerat, alaturi de alte drepturi, ca formand o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetatenesti si anume reprezentand asa numitele "drepturi garantii". Aceste drepturi specifice sunt de natura procedurala sau procesuala, distincte de alte drepturi fundamentale cu continut material dar care se pot realiza, in cazul incalcarii lor, prin intermediul "drepturilor garantii" care, asa cum rezulta si din denumirea lor, confera garantii juridice ale realizarii drepturilor fundamentale cetatenesti.

Daca in unele state instantele de judecata nu au competenta de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate "acte de guvernamant" ca expresie a puterii discretionare a administratiei publice, dreptul democratic nu sustine ideea ca acest control judiciar ar reprezenta un amestec in sfera activitatii executive, incalcandu-se principiul specializarii organelor de stat. In adevar, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotriva, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborari si unui control reciproc intre toate organele de stat. In ultima instanta, verificarea legalitatii actelor juridice, in general, si a celor administrative, in special, reprezinta un control al conformitatii lor cu legea, cu principiul legalitatii, in scopul asigurarii efective si complete a suprematiei legii[36] si deci a caracterului ei unic.

1.3. Caracteristicile generale ale controlului judecatoresc asupra administratiei publice

Controlul judecatoresc se desfasoara asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activitati executive a statului. El vizeaza formele concrete ale acestei activitati cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operatiunile tehnico-materiale si fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiaza de norme juridice specifice care reglementeaza intr-un anumit mod solutionarea litigiului respectiv dedus judecatii. Astfel, litigiile de natura civila si comerciala (izvorand din contracte sau din fapte ilicite) se solutioneaza dupa regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de munca dupa normele dreptului muncii, etc. In studiul nostru intereseaza numai modul in care se infaptuieste controlului judecatoresc asupra actelor administrative, categorie principala a actelor juridice ale administratiei publice, si asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de alta natura ale administratiei formeaza obiectul preocuparilor altor ramuri de drept. Pe de alta parte, conform reglementarii actuale in vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr.554/2004) sunt asimilate actelor administrative si contractele (administrative) incheiate de autoritati pentru punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea de lucrari de interes public, prestarea serviciilor publice, precum si achizitiile publice. Litigiile de natura administrativa, desi distincte de litigiile avand o alta natura juridica, intra, sub aspect procesual, in categoria litigiilor civile, in sensul larg al notiunii, prin opozitie cu cauzele penale, ceea ce nu inseamna ca ele nu se diferentiaza de litigiile civile propriu-zise (in sensul restrans al notiunii).

1. O prima caracteristica a controlului judecatoresc de contencios este aceea ca se exercita numai asupra actelor administrative si a faptelor asimilate acestora cu excluderea operatiunilor tehnico-materiale, a altor acte si fapte juridice deoarece vizeaza cenzurarea acelor manifestari de vointa prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atributii de realizare a puterii de stat - si nu ca persoana juridica de drept privat (civil), - inclusiv in cazul incheierii contractelor administrative de interes public.

2. Controlul judecatoresc se desfasoara asupra tuturor autoritatilor administrative centrale, teritoriale si locale.

3. Controlul judecatoresc vizeaza verificarea legalitatii actelor si faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul exceptional in activitatea instantelor, ca, de exemplu, in cazul suspendarii de catre acestea a unor masuri administrative in litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau in ipoteza unor cauze care ar exclude raspunderea juridica a administratiei pentru masurile dispuse[37] (un asemenea caz il reprezinta forta majora).

4. Controlul judecatoresc nu are un caracter exclusiv[38], nefiind singura forma de control asupra administratiei, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componenta de baza a controlului jurisdictional exercitat asupra administratiei si de alte organe jurisdictionale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci, prin comisia de reexaminare din cadrul sau.

5. Controlul judecatoresc este ulterior adoptarii sau executarii actului administrativ, intrucat verifica legalitatea unor masuri deja existente si nu a unor masuri viitoare, putand fi si anterior sau concomitent fata de momentul executarii masurii pe care, dupa caz, o suspenda sau o desfiinteaza.

6. Controlul judecatoresc al actelor administrative nu este un control de plina jurisdictie in sensul ca instanta de judecata, desi poate suspenda sau anula actul administrativ ori, dupa caz, poate dispune inlaturarea vatamarii sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totusi emite actul legal sau masura necesara, neputandu-se substitui in atributiile organului administrativ, drepturile ei incluzand doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la masuri administrative si de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotararea judecatoreasca nu constituie temeiul direct al realizarii dreptului subiectiv, trebuind ca in baza ei sa se emita totusi actul administrativ necesar.

7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control in baza competentei generale de verificare a legalitatii oricarui act administrativ, cu exceptiile legale, si a competentei speciale privind verificarea anumitor acte administrative si fapte determinate.

8. Controlul judecatoresc se desfasoara in baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdictional, bazata pe contradictorialitatea dezbaterilor si independenta judecatorilor, declansata de sesizarea instantei de judecata de catre partea vatamata in drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trasaturi includ litigiul administrativ in categoria litigiilor civile in sensul larg al notiunii. Pe de alta parte, aceasta procedura este complet diferita de cea administrativa caracterizata prin subordonarea fata de autoritatea de stat precum si a acesteia din urma fata de organele superioare ierarhic.

9. Controlul judecatoresc asupra actelor si faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indica posibilitatea ca in prealabil alte autoritati de stat, ale puterii legislative sau ale administratiei (inclusiv organul emitent), sa poata verifica legalitatea masurii contestate, controlul judiciar ramanand ultima solutie posibila la care se recurge dupa utilizarea fara succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere in cazul contractelor administrative.

Se disting in acest sens mai multe ipoteze posibile[39].

O prima ipoteza este aceea in care organul administrativ verificand legalitatea actului pretins vatamator il considera ca fiind un act legal ori refuza sa se pronunte cu privire la el sau nu se pronunta in termen asupra legalitatii lui, ceea ce il indreptateste pe reclamant sa introduca actiunea in justitie, instanta fiind in drept sa verifice legalitatea actului respectiv.

O a doua ipoteza vizeaza cazul in care in urma verificarii administrative prealabile, organul administrativ desfiinteaza actul caz in care instanta nu mai poate fi sesizata deoarece actul administrativ nu mai exista. Actiunea in justitie fiind fara obiect. Daca totusi desfiintarea actului a antrenat sau nu a putut inlatura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanta poate fi sesizata.

A treia ipoteza este aceea in care, dupa sesizarea justitiei organul administrativ dispune desfiintarea actului. Aceasta masura nu poate impiedica instanta sa-si realizeze controlul jurisdictional intrucat prin desfiintarea administrativa ilegalitatea actului este dovedita, ceea ce usureaza judiciar constatarea nevalabilitatii sale, urmand a se solutiona, eventual, numai cererea de despagubiri si cheltuielile de judecata. Aceeasi este solutia si cand desfiintarea administrativa intervine dupa pronuntarea hotararii prin care instanta respinge cererea de chemare in judecata a celui vatamat prin acte administrative dar inainte de solutionarea caii judiciare de atac. In aceasta ipoteza instanta superioara, considerand legalitatea actului administrativ dovedita, se va pronunta asupra celorlalte capete de cerere. Fata de aceasta opinie[40] se poate formula rezerva ca desfiintarea actului administrativ de catre administratie, dupa sesizarea justitiei, este irelevanta, sub aspectul efectelor actului, si ca atata timp cat exista un litigiu avand ca obiect un act administrativ respectivul act se suspenda, fie de drept fie pe cale judiciara, pe durata litigiului, astfel incat autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece in caz contrar ar dispune si cu privire la obiectul actiunii judiciare in care figureaza ca parat.

Ultima ipoteza este aceea a respingerii actiunii in justitie urmata de desfiintarea actului administrativ dispusa de organele administratiei. Se considera ca o asemenea desfiintare nu poate interveni intrucat s-ar infrange autoritatea lucrului judecat, a hotararii instantei care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ[41]. Consideram ca respingerea actiunii judiciare nu transforma actul executiv intr-un act irevocabil obligand administratia la mentinerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeasi categorie ar fi conferita dupa cum actul a fost sau nu atacat in justitie, ceea ce legal este inadmisibil, intrucat categoria actelor administrative irevocabile este strict determinata. De aceea administratia va putea sa-si desfiinteze actul si dupa respingerea unei atari actiuni in justitie . Cat priveste autoritatea lucrului judecat ea nu vizeaza actul administrativ ci hotararea judecatoreasca in sensul ca reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la acelasi act administrativ, pentru aceleasi considerente si fata de acelasi organ parat o noua actiune in justitie. Daca ulterior respingerii actiunii opereaza desfiintarea administrativa a actului reclamantului va putea introduce o actiune cu privire la inlaturarea vatamarilor, repararea prejudiciilor care se mai mentin dupa aceasta desfiintare ori obligarea pe cale judiciara a administratiei la luarea masurilor corespunzatoare ori chiar solicitarea anularii judiciare a masurii de desfiintare administrativa a actului.