Aspecte generale privind raspunderea administrativa

Aspecte generale privind raspunderea administrativa

§ 1. Raspunderea administrativa, forma a raspunderii juridice

Viata sociala este guvernata, in organizarea si desfasurarea ei, de diverse reguli de conduita necesare asigurarii bunului mers al activitatilor umane.

Incalcarea acestor reguli antreneaza raspunderea sociala[1] a celui vinovat obligat sa suporte consecintele faptei sale. In functie de natura politica, morala, juridica, etc., a normelor incalcate si raspunderea corelativa va avea un caracter similar, fiind politica, morala, juridica, etc.

Raspunderea juridica este parte integranta a raspunderii sociale[2] specificul ei constand in faptul ca ea intervine in urma incalcarii normelor de drept, norme care constituie singurul temei al acestei raspunderi ce urmareste restabilirea ordinii de drept incalcate si sanctionarea celui vinovat.

Raspunderea juridica este strans legata de activitatea statului, a autoritatilor sale, care constatand incalcarea legii sunt investite cu atributiile legale necesare stabilirii si aplicarii raspunderii juridice.

Elementul esential care determina aceasta raspundere este savarsirea faptului ilicit, adica exercitiul unei conduite aflate in contradictie cu legea si care este sanctionata ca atare. Faptul material - juridic ilicit, mai precis autorul sau, este sanctionat pentru ca lezeaza efectiv o valoare sociala protejata de lege prin incalcarea relatiilor formate in jurul acelei valori.

Raspunderea juridica se defineste ca acea forma a raspunderii sociale aparuta prin incalcarea normelor de drept printr-un fapt ilicit si care determina suportarea consecintelor corespunzatoare in persoana celui vinovat in vederea restabilirii ordinii de drept incalcate, inclusiv prin utilizarea fortei de constrangere a statului.

Incalcarea dreptului, urmata de aplicarea sa, constituie o situatie de exceptie in realizarea prevederilor legale, iar raspunderea juridica declansata urmareste atat inlaturarea consecintelor incalcarii dreptului obiectiv si, dupa caz, repararea vatamarii cauzate dreptului subiectiv apartinand celui lezat, cat si supunerea la unele privatiuni a celui vinovat prin aplicarea sanctiunilor corespunzatoare, inclusiv reeducarea acestuia in scopul prevenirii savarsirii in viitor a unor noi abateri.

Datorita diversitatii normelor de drept existente precum si a valorilor ocrotite prin ele, raspunderea juridica nu este si nici nu poate fi unica ci ea se diversifica in variate forme in functie de diferite criterii de clasificare abordate.

O prima clasificare se poate face dupa criteriul scopului urmarit prin declansarea raspunderii juridice. In acest sens distingem raspunderea cu caracter reparator, care urmareste inlaturarea consecintelor prejudiciante, evaluabile pecuniar; restabilind echilibrul patrimonial afectat, si raspunderea cu caracter sanctionator (represiv) cand urmareste pe insusi autorul incalcarii, deci persoana lui in mod exclusiv, pentru ca sa-l oblige la suportarea consecintelor determinate de pericolul social al faptei sale pentru colectivitate.

O a doua forma de clasificare a raspunderii se face dupa continutul ei in raspundere materiala si nemateriala. La randul ei raspunderea materiala poate fi reparatorie (de exemplu, civila, contractuala si delictuala) si raspundere sanctionatorie (amenda, confiscarea). Raspunderea nemateriala poate fi si ea sanctionatorie (de exemplu, avertismentul, pedeapsa inchisorii) sau reparatorie (de exemplu, obligarea celui condamnat pentru calomnie prin presa la publicarea hotararii judecatoresti - prin care a fost sanctionat - in presa).

In al treilea rand, raspunderea juridica se mai poate clasifica dupa natura raportului juridic aparut prin incalcarea normei, in care sens, ea se subdivide practic corespunzator ramurilor de drept existente in, de exemplu, raspundere civila, raspundere penala, raspundere administrativa, raspundere financiara, etc.

In sfarsit, in al patrulea rand, dupa forma prin care este stabilita raspunderea juridica poate fi judiciara (civila, penala, administrativa, disciplinara), administrativa (contraventionala, disciplinara, reparatorie), de dreptul muncii, etc., corespunzator jurisdictiei care o determina.

Raspunderea administrativa este o forma a raspunderii juridice care intervine, de regula, prin incalcarea normelor dreptului administrativ, fiind o forma proprie si distincta de raspundere juridica specifica acestei ramuri de drept.

Sub aspectul scopului urmarit prin instituirea acestei forme de raspundere ea se incadreaza, in principal, in categoria formelor de raspundere sanctionatorie, alaturi de raspunderea penala (pentru infractiuni) si cea disciplinara (pentru abateri de la disciplina reglementata de Codul Muncii) intre care ocupa o pozitie intermediara datorita periculozitatii sociale a abaterilor administrative mai scazuta decat a infractiunilor, dar mai ridicata decat a abaterilor disciplinare ale angajatilor.

Raspunderea administrativa este o forma eficienta de sanctionare a abaterilor de la lege prin modul operativ si simplu in care se declanseaza si se aplica, comparativ cu alte forme de raspundere juridica.

Aria ei de cuprindere este foarte larga datorita numeroaselor reglementari privind abaterile de natura administrativa care pot fi savarsite de o gama foarte diversa de subiecte de drept, cat si pentru ca unele fapte penale, a caror pericol social scade, iar frecventa lor se micsoreaza continuu, trec din sfera ilicitului infractional in sfera abaterilor administrative.

§ 2. Notiunea raspunderii administrative

Raspunderea administrativa este acea forma a raspunderii juridice care intervine in urma incalcarii normelor dreptului administrativ. Incalcarea normelor de drept administrativ reprezinta o fapta ilicita numita abatere administrativa, conditie esentiala a raspunderii administrative, antrenand interventia autoritatilor in vederea restabilirii legalitatii incalcate.

Rezulta ca elementele determinante ale raspunderii administrative, ca si, de altfel, ale oricarei raspunderi juridice, sunt savarsirea unei fapte ilicite, incalcarea unei norme juridice prin comiterea respectivei abateri si interventia autoritatilor. Pe de alta parte, incalcarea normelor administrative poate fi solutionata atat de administratie cat si de justitie in cadrul propriilor proceduri.

a) Fapta ilicita reprezinta conduita aflata in contradictie cu legea - si al carui autor trebuie sanctionat ca atare - constituind o abatere de la norma legala in vigoare.

Notiunea de abatere administrativa se foloseste in doua sensuri[3].

In sens larg abaterea administrativa reprezinta orice incalcare a normelor de drept administrativ.

In sens restrans prin abatere administrativa se intelege numai acea incalcare a legii care reprezinta o contraventie si antreneaza o forma proprie de raspundere administrativ - contraventionala.

Rezulta ca daca din sfera larga a abaterilor administrative scadem contraventiile ne mai ramane o categorie de incalcari ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise (necontraventionale) avand un grad de pericol social mai scazut decat contraventia.

S-a apreciat, in acest sens, ca distinctia esentiala dintre abateri si contraventii rezida in modul lor de consacrare si implicit de sanctionare, intrucat pentru contraventii trebuie sa existe intotdeauna o fapta expres indicata si o sanctiune expres prevazuta.

Cat priveste sfera abaterilor administrative propriu-zise ea este deosebit de larga, intrucat cuprinde orice incalcare a dreptului administrativ, alta decat contraventia, nefiind obligatorie indicarea ei expresa in lege, fiind sanctionata totusi diferit de contraventie.

Abaterea administrativa, ca orice abatere juridica, trebuie sa intruneasca si ea conditiile generale ale oricarei raspunderi, si anume, fapta ilicita, rezultatul vatamator al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapta si rezultat, existenta unui subiect autor al faptei si vinovatia acestuia.

Deci orice conduita umana care intruneste aceste trasaturi, incalcand o norma administrativa, constituie o abatere administrativa. Insa, pentru abaterile de o gravitate deosebita legiuitorul a inteles sa mai prevada in mod expres cazurile pentru care intervine raspunderea administrativa descriind atat faptele (contraventionale sau abaterile disciplinare ale functionarilor publici) cat si sanctiunile aplicabile autorilor.

Rezulta ca mai raman in sfera abaterilor administrative numai acele incalcari ale normelor corelative care desi intrunind conditiile raspunderii nu sunt descrise expres reprezentand fapte ilicite ce antreneaza raspunderea juridica pentru ca se abat de la regulamentele scolare, universitare, militare, ori pentru ca, savarsite fiind de autoritatile executive si de functionarii publici ai acestora, au provocat prejudicii tertilor cu care administratia s-a aflat in raporturi juridice, antrenand raspundere patrimoniala a acestora in urma unor acte si fapte de putere vatamatoare pentru drepturile lor legal recunoscute.

Pentru toate aceste considerente nu putem reduce raspunderea administrativa doar la raspunderea contraventionala care reprezinta numai o forma, e drept importanta, a acestei raspunderi juridice.

b)    Norma juridica administrativa incalcata reprezinta singurul temei al raspunderii administrative generand raportul juridic de drept administrativ cu caracter sanctionator indiferent de calitatea autorului incalcarii.

Intr-adevar, in cazul contraventiilor, savarsite de persoanele fizice sau juridice, autorul abaterii nu trebuie sa intruneasca anumite conditii deosebite pentru a fi tras la raspundere administrativa, cu exceptia acelor abaterii savarsite prin incalcarea unor atributii de serviciu (pe linia protectiei muncii, prevenirii si stingerii incendiilor).

In cazul abaterilor disciplinare autorul incalcarii trebuie sa aiba o anumita calitate determinata, de functionar public, militar, elev sau student, aflat in raporturi de subordonare fata de cel care-l sanctioneaza, iar fapta sa fie savarsita in cadrul relatiilor de serviciu, de functie, profesionale, etc. Sanctiunile disciplinare aplicate in acest caz nu au nimic comun cu cele omonime din dreptul muncii dispuse pentru incalcarea disciplinei muncii prin abateri nedeterminate, nenominalizate, de catre cei aflati in raporturile contractuale tipice relatiei angajat - angajator guvernate de legislatia si de Codul Muncii.

In cazul faptelor si actelor administrative, de putere, savarsite de administratie, si vatamatoare pentru drepturile legale ale unor terti, autorul prejudiciului trebuie sa aiba calitatea de autoritate publica, de regula executiva ori institutie de acelasi gen, inclusiv de functionar public al acesteia, care chemate fiind in judecata raspund patrimonial pentru daunele provocate tertelor persoane, fizice sau juridice, cu prilejul exercitarii competentelor sau atributiilor conferite.

Mai mult, chiar functionarul are propria sa raspundere reparatorie pentru pagubele cauzate propriei autoritati sau institutii prilejuite de defectuoasa indeplinire cu vinovatie a atributiilor care ii revin.

c) Prin interventia statului, a autoritatilor sale, dupa o anumita procedura, se restabileste ordinea de drept incalcata, se sanctioneaza autorul incalcarii administrative, se repara prejudiciul cauzat ori se dispun masuri executive pentru inlaturarea starii de vatamare pricinuite.

Desigur si aici avem situatii diferite. In primul rand, cand autorul incalcarii este o persoana fizica sau juridica, este fireasca interventia organelor executive sau judecatoresti pentru sanctionarea celui vinovat, ca atribut specific exercitat in numele societatii fata de membrii acesteia vinovati de incalcarea legii.

In al doilea rand, cand acest autor este un functionar public ce a comis o abatere disciplinara sau o paguba in cadrul atributiilor de serviciu incalcate cu vinovatie, este cat se poate de firesc ca autoritatea sau institutia sa ori cele ierarhic superioare sa-i stabileasca raspunderea.

In al treilea rand, cand incalcarea s-a comis de o autoritate publica ori un functionar public al acesteia si a avut drept consecinta vatamarea unor drepturi legale ale tertilor prin atitudini si masuri de putere, atunci numai justitia in cadrul unor litigii de contencios administrativ va restabili legalitatea incalcata de executiv determinand si raspunderea juridica a acestuia.

Rezulta, in final ca raspunderea in dreptul administrativ imbraca trei forme esentiale in functie de scopul urmarit prin declansarea ei si anume:

raspunderea contraventionala, pentru abaterile in cazurile anume prevazute prin reglementari specifice, savarsite cu vinovatie si sanctionate in mod corespunzator;

raspunderea disciplinara, pentru incalcarea de catre functionarii publici, cu vinovatie, a indatoririlor de serviciu anume prevazute in Statutul acestora, ori prin incalcarea altor statute proprii si regulamente de ordine interioara ale celor aflati in raporturi ierarhice de serviciu sau de functiune;

raspunderea patrimoniala a autoritatilor si functionarilor pentru pagubele produse in cadrul exercitarii competentelor si atributiilor care le revin[4].

Sub aspectul formei juridice prin care se sanctioneaza incalcarile dreptului administrativ procedura utilizata poate sa fie administrativa, specifica organelor executive, judiciara, specifica instantelor judecatoresti sau chiar Parchetului pentru faptele penale ce nu prezinta pericolul social al unei infractiuni.