Aspecte privind organizarea administrativa a statelor si a organizatiilor publice

Aspecte privind organizarea administrativa a statelor si a organizatiilor publice

1. Aspecte institutionale

Din punctul de vedere al organizarii administrative statele se impart in urmatoarele categorii:

1. Confederatii - includerea acestora in categoria statelor este usor fortata, mai potrivit fiind poate, termenul de asociatie de state; confederatiile sunt caracterizate prin autoritati centrale foarte slabe, in cele mai multe situatii lipsite de prerogative (deciziile acestora trebuind sa primeasca acordul explicit al fiecaruia din statele componente); exemple de confederatii: Uniunea Europeana, Comunitatea Statelor Independente, Confederatia Statelor Americane (prima forma de organizare a SUA);
2. Federatii - spre deosebire de confederatii, federatiile au o autoritate centrala inzestrata cu prerogative; o constitutie reglementeaza relatiile intre autoritatea centrala si statele componente; exista doua niveluri constitutionale, cu alte cuvinte exista o constitutie federala si in acelasi timp fiecare stat component are propria constitutie; de asemenea exista un parlament central bicameral si un guvern central; in cadrul parlamentului bicameral Camera inferioara reprezinta poporul in intregul sau, in vreme ce Camera superioara reprezinta interesele statelor componente; (de regula, existenta celei de a doua camere a parlamentului semnifica existenta unor clivaje in societate; spre exemplificare, in timpul dezbaterilor pentru adoptarea Constitutiei Statelor Unite a existat o controversa intre reprezentantii statelor mari si cei ai statelor mici care urmau sa faca parte din federatia americana; reprezentantii statelor mari sustineau ca in viitorul parlament statele trebuie reprezentate proportional cu populatia; reprezentantii statelor mici, temandu-se ca in acest fel interesele lor particulare ar putea fi afectate, au pledat pentru o reprezentare egala; solutia la aceasta problema a fost crearea unui parlament cu doua camere: Camera Reprezentantilor in care reprezentarea este proportionala cu populatia si Senatul in care statele sunt reprezentate in mod egal de catre doi reprezentanti);  de asemenea, exista o Curte Suprema de Justitie care are rolul de arbitra diferendele aparute intre autoritatea centrala si statele componente; trebuie sa mentionam faptul ca pentru modificarea constitutiei este nevoie de acordul explicit al statelor componente (modificarile trebuie ratificate de catre parlamentele statelor componente); spus altfel, autoritatea centrala nu poate modifica regulile jocului (raporturile intre aceasta si statele componente) fara acceptul acestora din urma; exemple de federatii: SUA, Germania, Mexic, Austria; la randul lor federatiile se impart in federatii cu organizare uniforma (Germania) si neuniforma (SUA);
3. State unitare - aceste state sunt caracterizate de un singur nivel constitutional; prin urmare avem o autoritate centrala care elaboreaza legile tarii, inclusiv constitutia, fara a avea nevoie de acordul explicit al autoritatilor din unitatile administrativ teritoriale; statele unitare la randul lor se impart in state unitare cu sistem administrativ dual si state unitare cu sistem administrativ fuzionat; cele cu sistem administrativ dual au, la nivelul unitatilor administrativ teritoriale, atat autoritati alese cat si reprezentanti ai guvernului central (ca exemple pot fi mentionate Romania si Franta); sistemele administrative fuzionate sunt caracterizate prin faptul ca reprezentantul guvernului este si seful administratiei publice locale.

2. Probleme privind organizatiile publice

Organizatiile sunt asocieri umane care actioneaza in cadrul unei structuri pentru indeplinirea unui scop. Intreaga activitate a administratiei publice se desfasoara in cadrul organizatiilor. Existǎ numeroase abordǎri pentru studierea acestora. Organizatiile pot fi concepute in mod diferit, in functie de destinatia lor:

1. Organizatii destinate indeplinirii unui scop. Cele mai multe organizatii publice pot fi incluse in aceasta categorie. O discutie importanta in ceea ce le priveste este legata de originea acestor scopuri; o prima sursa este autoritatea care le creaza sau coordoneaza (Parlamentul, Guvernul etc.); alteori pe parcursul activitatii organizatiei scopul acesteia poate fi modificat sau pot fi asumate scopuri suplimentare, fie pentru a raspunde unei nevoi sociale (la solicitarea explicita sau implicita a publicului), fie ca urmare a dorintei conducatorilor organizatiei de a o dezvolta; in general organizatiile care beneficiaza de independenta sau autonomie (autoritatile locale, de exemplu) isi asuma scopuri suplimentare datorita unor solicitari din partea clientilor (cetatenilor); o alta discutie importanta este legata de interpretarea acestor scopuri, mai precis a modului in care pot fi abordate si duse la indeplinire; o institutie care are ca rol protectia sociala poate sa considere ca acest scop poate fi indeplinit prin acordarea unei sume de bani lunare celor aflati in nevoie; problema poate fi abordata dintr-o perspectiva diferita, organizatia incercand reintegrarea sociala a clientilor sai; este important de mentionat ca structura organizatiei trebuie adaptata atat scopurilor pentru care functioneaza, dar si modului in care institutia intelege sa le duca la indeplinire; referindu-ne la exemplul de mai sus, este evident ca in primul caz se vor construi un numar de ghisee cu functionari special calificati pentru a analiza dosare si a elibera sume de bani; este evident ca in cea de a doua situatie abordarea trebuie sa fie diferita: trebuie angajati specialisti care sa identifice cauzele datorita carora persoanele respective au dificultati si totodata sa dezvolte politicile publice corespunzatoare pentru reintegrarealor in societate (cursuri de calificare, alte forme de pregatire, etc).
2. Organizatii create pentru deservirea sau administrarea unei arii geografice - unitate administrativ teritoriala sau o alta delimitare geografica (o rezervatie naturala, de exemplu). Prefectura sau Consiliul Judetean sunt exemple de astfel de organizatii publice;
3. Organizatii create pentru derularea sau supravegherea unui anumit proces; din acest punct de vedere exista doua mari categorii de organizatii publice: cele concepute pentru ducerea la indeplinire a actelor administrative (implementatoare) si cele de coordonare. Acestea din urma sunt, de regula, create pentru a sustine activitatea conducatorilor politici sau a functionarilor de rang inalt. Intre aceste doua tipuri de organizatii pot aparea conflicte datorate pozitiei diferite fata de liderul politic sau functionarul de rang inalt: organizatiile coordonatoare au tendinta de a le trata pe cele implementatoare ca rude sarace, incercand sa cenzureze comunicarea cu conducerea politica; pe de alta parte organizatiile implementatoare sunt mult mai bine pozitionate din punctul de vedere al accesului la informatii; informatiile sunt cruciale pentru organizatiile coordonatoare, iar cenzurarea acestora este o sursa de nesfarsite confruntari; dorinta organizatiilor implementatoare de a participa la randul lor la elaborarea deciziilor poate fi la randul ei sursa de conflict;
4. Organizatii create pentru deservirea unei categorii speciale de clienti (veterani de razboi, persoane cu handicap, etc.)

In legatura cu clasificarea de mai sus trebuie sa mentionam ca ea nu introduce o delimitare clara intre organizatii. Majoritatea organizatiilor publice pot fi incadrate in mai mult decat una din categoriile mentionate mai sus.

O altǎ clasificare priveste modul de relationare a diferitelor componente ale organizatiei pentru asigurarea functionǎrii acesteia[1].

a. Organizatii constituite in jurul unui lider (regatele medievale, triburile de indieni, organizatii criminale etc.). Este probabil forma cea mai naturalǎ de organizare a grupurilor umane. Din cele mai vechi timpuri oamenii s-au asociat si au acceptat lideri pentru a realiza scopuri colective (de exemplu, pentru a vana un animal). Supunerea membrilor grupului fatǎ de lider se inscrie in cadrul autoritǎtii de tip carismatic.

b. Organizatii de tip consortiu. Aceste consortii sunt asociatii de institutii sau organizatii care urmǎresc atingerea unui obiective specifice. Uniunea Europeanǎ, NATO, parteneriate public-privat, asociatii de ONG sau asociatii compuse din autoritǎti locale sunt cateva exemple de astfel de organizatii.  In SUA pot fi intalnite numeroase forme de asociere intre organizatii non-guvernamentale din domeniul protectiei sociale care si-au unit eforturile pentru a putea fi mai eficienti in deservirea clientilor lor. The Weingart Center este un consortiu alcǎtuit din ONG care administreaza adǎposturi pentru cei fǎrǎ locuintǎ, spitale, organizatii religioase si institutii publice apartinand primǎriei orasului Los Angeles. Asocierea acestora oferǎ un grad ridicat de protectie pentru cei fǎrǎ adǎpost, acestia avand la dispozitie un refugiu, asistentǎ medicalǎ, sprijin pentru reintegrarea in societate, etc. .

In ultima perioadǎ in Europa s-au dezvoltat formele de asociere intre autoritǎtile locale. Confruntate cu fragmentarea excesivǎ a administratiei locale, guvernele din mai multe state (Franta, Spania, Italia, Olanda, Macedonia) stimuleazǎ cooperarea intre mai multe unitǎti administrativ teritoriale pentru realizarea unor proiecte comune (aductiuni de apǎ, dezvoltarea infrastructurii rutiere) sau pentru furnizarea in comun a unor servicii publice (servicii de transport in comun, servicii de salubritate, etc.). Guvernul Romaniei incearcǎ la randul sǎu sǎ utilizeze aceastǎ metodǎ. Desi Legea administratiei publice locale (215/2001) permitea asocierea autoritǎtilor publice locale in vederea atingerii unor obiective mentionate mai sus realitatea ne aratǎ cǎ desi existǎ un numǎr de astfel de asociatii, functionalitatea acestora lasǎ de dorit. Din acest motiv, varianta amendatǎ a legii (Legea 286/2006) prevede mecanisme de stimulare de cǎtre guvern a acestor forme de asociere.

c. Organizatiile de tip piramidal (ierarhice). Cele mai multe autoritǎti sau institutii publice se incadreazǎ in aceastǎ categorie. Desi formele de descentralizare statalǎ (cum ar fi federalizarea sau regionalizarea), precum si noile abordǎri care au influentat administratia publicǎ incepand cu a doua jumǎtate a secolului XX au produs o alterare a modului de organizare ierarhic, acesta joacǎ incǎ un rol extrem de important in modul in care organizatiile publice sunt structurate.

d. Organizatii de tip matrice. Reprezintǎ evolutii ale sistemelor ierarhice pentru a permite adaptarea operativǎ la medii externe si la solicitǎri extrem de variate cu care se confruntǎ organizatiile publice (dar si cele private) in societǎtile moderne. Rigiditatea, inflexibilitatea reprezintǎ una din caracteristicile cele mai criticate ale sistemelor piramidale. Organizatiile de tip matrice incearcǎ sǎ ofere solutii pentru aceastǎ problemǎ.  In principiu in cadrul lor se creazǎ structuri care sunt dedicate atingerii unui anumit obiectiv sau realizǎrii unui proiect specific. Departamentele functionale ale organizatii sunt mentinute si vor contribui operativ la proiectele mentionate punand la dispozitie personalul necesar. Astfel managerii de proiect vor putea sǎ se concentreze asupra activitǎtilor necesare pentru atingerea obiectivelor in vreme ce conducǎtorii departamentelor functionale vor rezolva aspectele logistice, pe cele legate de pregǎtirea personalului etc. Pentru exemplificare sǎ studiem situatia in care o municipalitate constatǎ cǎ traficul rutier supraaglomerat creazǎ dificultǎti din ce in ce mai mari in viata orasului pe care il administreazǎ si decide sǎ elaboreze o strategie pentru rezolvarea acestei probleme. In acest scop creazǎ o echipǎ operativǎ care cuprinde functionari din toate departamentele care au tangentǎ cu acest domeniu (departamentul de urbanism, cel de protectia mediului, cel economic pentru a calcula efectele financiare, cel de relatii cu publicul pentru a evalua impactul asupra opiniei publice, cel juridic, etc.). Pentru coordonarea echipei se numeste un manager de proiect. Acesta coordoneazǎ echipa, utilizand resursele oferite de departamentele amintite, pentru realizarea proiectului. Odatǎ problema rezolvatǎ echipa se dizolvǎ, fiind constituite altele pentru gestionarea altor proiecte.

e. Organizarea in echipe. La fel ca in cazul organizatiilor de tip matrice, acest tip de organizare este menit sǎ ofere o mai mare flexibilitate in abordarea problematicii din ce in ce mai complexe cu care se confruntǎ institutiile publice. Arta militarǎ a jucat si aici un rol inspirator. Napoleon si-a organizat armata in corpuri autonome care aveau in componentǎ unitǎti apartinand tuturor armelor si erau capabile sǎ angajeze bǎtǎlii pe cont propriu. Cu alte cuvinte organizarea in echipe presupune alcǎtuirea unor subunitǎti autonome care gestioneazǎ anumite domenii. Diferenta principalǎ fatǎ de organizatiile de tip matricial o reprezintǎ existenta unei structuri ierarhice mai complexe in interiorul acestor echipe.

Literatura de specialitate a identificat douǎ categorii "echipe": cea intersectorialǎ si cea permanentǎ. Echipa intersectorialǎ este organizatǎ pe o perioadǎ prestabilita si este alcǎtuitǎ din reprezentanti ai departamentelor functionale. Crearea unor astfel de echipe este determinatǎ de necesitatea abordǎrii unor situatii care depǎsesc pe orizontalǎ competentele unui departament functional (un consiliu local poate decidǎ sǎ reformeze activitatea de management al resurselor umane din toate serviciile si intreprinderile subordonate; in vederea acestui scop se alcǎtuieste o astfel de echipǎ care va aborda succesiv toate aceste unitǎti subordonate si va elabora solutii pentru fiecare dintre ele). Echipele permanente. Acestea sunt incadrate cu personal astfel incat sǎ fie acoperite toate domeniile de activitate care au tangentǎ cu scopul pentru care au fost constituite. De la nivelul conducerii organizatiei se stabilesc pentru aceste echipe obiectivele si conditiile in care acestea trebuie realizate, dar in derularea activitǎtilor beneficiazǎ de un mare grad de autonomie[3]. Aceastǎ formǎ de organizare cunoaste o extindere din ce in ce mai mare. Chiar activitǎti care erau in trecut apanajul unor departamente de tip functional sunt derulate de cǎtre echipe care functioneazǎ ca furnizoare de servicii pentru celelalte componente ale institutiei publice. In cadrul administratiei federale din Germania a fost creat un departament (Oficiul Federal pentru Administratie) care asigurǎ toate facilitatile pentru deplasǎrile efectuate in interesul serviciului de cǎtre functionarii apartinand tuturor institutiilor federale.