Conditiile actiunii in contencios administrativ

CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

In conformitate cu reglementarile cuprinse in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem retine urmatoarele conditii pentru ca actiunea in contencios administrativ sa fie admisibila:

1. actul atacat sa fie un act administrativ;

2. actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim;

3. actul atacat sa emane de la o autoritate publica (inclusiv de la o structura neguvernamentala de utilitate publica);

4. parcurgerea procedurii administrative prealabile;

5. introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege;

Actul atacat sa fie un act administrativ

Legea nr. 554/2004 da o definitie extensiva notiunii de act administrativ, introducand in sfera acestei notiuni, alaturi de manifestarea unilaterala expresa de vointa (actul administrativ tipic) si tacerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Actul administrativ tipic este, conform definitiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice". Actele administrative atipice sunt prevazute la alineatul 2 din acelasi articol: "se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal".

Mai mult, legea asimileaza, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative si anumite contracte incheiate de administratie, expres nominalizate: "sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

- punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

- executarea lucrarilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achizitiile publice;

In felul acesta in legislatia romaneasca se impune institutia contractelor administrative.

Daca dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privita ca un scop in sine, in cazul dreptului administrativ, obtinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionarii unor bunuri apartinand domeniului public, nu reprezinta scopul in sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare intemeiata optiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferentiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avand in vedere cauza de fond a contractului, una de esenta dreptului public, si nu manifestarea formala a acestuia, care, intr-adevar, ne conduce spre ramura dreptului comercial.

Identificarea concreta a actului administrativ, incadrarea sa intr-una din categoriile amintite, este o operatie de apreciere, de investigare a vointei "autoritatii administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca (antet, stampile, semnaturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdictional pe calea contenciosului administrativ.

Delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare

Practica judecatoreasca, inca din perioada interbelica, a admis ca "simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative si, in consecinta, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, in considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curtii de Apel Bucuresti, Sectia a IV-a, se retine ca actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instantelor judecatoresti, trebuie sa constea "dintr-o declaratiune de vointa formal exprimata a autoritatii publice, lucrand in calitate de organ al administratiei si care sa constituie o deciziune unilaterala de prompta executiune din partea administratiunii; cu alte vorbe, sa fie producatoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situatie juridica subiectiva sau obiectiva". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu "aduse pe cale ierarhica ori in forma de simpla corespondenta intre autoritati", aducand la cunostinta o hotarare luata de organele abilitate de lege spre a fi executata, care nu contribuie prin ele insele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate si nici nu-i sporesc forta executiva, "nu au valoarea nici macar a unor acte de preparare si, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac in contencios niciodata cu actul savarsit si mai putin separat".

De asemenea, Sectia de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie a sustinut ca adresa unei primarii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar daca emana de la o autoritate administrativa, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea insasi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile facute in vederea solutionarii cererii sale. In consecinta, controlul legalitatii acestei adrese nu revine instantei de contencios administrativ.

Delimitarea actului administrativ de actele pregatitoare

Legislatia actuala, ca de altfel si cea anterioara, prevede, in mod expres, ca: "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii" (art. 18, alin. 2). Este problema "actelor preparatorii", care inca din perioada interbelica s-a admis ca "puteau fi atacate o data cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor".

Intreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, - dar si pentru incheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdictionale, - se bazeaza pe intocmirea unor acte pregatitoare, care, desi nu produc prin ele insele efecte juridice, fara efectuarea lor nu este posibila adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de varsta pentru casatoria femeii minore intre 15 si 16 ani este conditionata de efectuarea in prealabil a unei anchete sociale precum si de existenta avizului medical. Eliberarea autorizatiei de construire nu se poate face decat dupa obtinerea avizelor si acordurilor prevazute de legi si regulamente. Adoptarea hotararilor cu caracter normativ de catre consiliile locale este conditionata de elaborarea in prealabil a unor acte pregatitoare (proiectul de hotarare cu o expunere de motive a initiatorului, rapoarte de specialitate si rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar si de efectuarea unor operatiuni tehnico-materiale (afisare, dezbatere publica, etc.).

Prof. C.G. Rarincescu sustinea ca actele pregatitoare "nu sunt manifestari de vointa savarsite in vederea producerii unui efect juridic si nici nu produc, prin ele insele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a vointei autoritatii, careia ii revine sarcina de a lua masura sau deciziunea definitiva si numai aceasta din urma este act producator de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instantelor de contencios". Deci oricine se considera vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ori prin refuzul administratiei de a emite un act administrativ este indreptatit sa se indrepte impotriva organului emitent al actului de autoritate si nu a organului care trebuie sa intocmeasca actul pregatitor ce sta la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune in discutie si problema neintocmirii actului pregatitor.

Uneori insa este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregatitor, astfel ca practica instantelor nu a fost intotdeauna unitara.

Astfel, intr-o speta, instanta a admis actiunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerandu-se deci ca acest certificat reprezinta un act administrativ in acceptiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriva, Procurorul general al Romaniei a declarat recurs in anulare impotriva hotararii judecatoresti, sustinand, in esenta, ca instanta de contencios administrativ "a dispus in mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicand in mod gresit prevederile art. 1 din Legea privind contenciosul administrativ". A argumentat ca "certificatul de urbanism este un act pregatitor, necesar eliberarii autorizatiei de construire, care este actul administrativ, impreuna cu care poate fi atacat si certificatul de urbanism, iar nu separat, ca in cauza de fata". Ulterior, procurorul general si-a retras recursul in anulare, motivand ca, "in realitate, certificatul de urbanism da nastere unui raport juridic de drept administrativ, intre autoritatea administrativa emitenta si cel caruia ii este adresat, putand fi, deci, atacat in mod separat in conditiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ

Intr-o alta speta, reclamanta, persoana fizica, ceruse consiliului local inaintarea unei propuneri catre institutia prefectului cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un raspuns. Adresandu-se instantei de contencios administrativ, in cauza s-a pus in discutie problema daca poate constitui obiectul unei actiuni in contencios administrativ obligarea organului administratiei publice locale sa inainteze o propunere catre un alt organ, acesta din urma fiind si cel competent potrivit legii sa emita o decizie finala. Solutionand acest capat de cerere, instanta de fond a retinut ca acea propunere pe care consiliului local o inainteaza prefecturii are caracterul unui act pregatitor, care precede decizia finala emisa de prefect in baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avand acest caracter, propunerea nu poate fi atacata in justitie decat odata cu actul administrativ final ce concretizeaza manifestarea de vointa a prefectului.

In solutionarea recursului ce a fost declarat, instanta superioara a retinut, din contra, ca propunerea se emite la cererea persoanei interesate in vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterala de vointa "producatoare prin ea insasi de efecte juridice", statuand in continuare ca "desi precede decizia prefecturii, propunerea de restituire intruneste toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care conditioneaza insasi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; in lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului ramane fara finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput."

In indrumarea data instantei de fond, care va rejudeca litigiul, instanta suprema dispune: "in cazul in care instanta va ajunge la concluzia ca refuzul paratului de a da curs cererii reclamantei nu se justifica, ea nu se va limita doar la aceasta constatare, ci va trebui sa faca aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, in sensul ca va obliga autoritatea administrativa sa emita actul solicitat".

Desi la momentul respectiv o asemenea solutie a fost criticata de unii autori (de ex. Prof. V.I. Prisacaru), consideram ca in prezent ea se justifica in totalitate in lumina noilor reglementari continute in Legea nr. 554/2004. De asemenea consideram ca teza potrivit careia actele pregatitoare nu pot fi atacate decat odata cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judecatorului de a stabili in ce masura un astfel de act premergator vatama un drept sau interes legitim al reclamantului si astfel sa asigure protectie drepturilor acestuia inca din primele momente in care se face simtit un abuz si nu abia dupa ce, printr-o procedura administrativa care de obicei este de durata, se ajunge la emiterea actului administrativ final.

2. Actul atacat sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea actiunii de contencios administrativ este rezervata acelei persoane "care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim", public sau privat. Aceasta prescriptie legala este una ce tine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului "unde nu exista interes nu exista actiune".

Conditia ca actul administrativ sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusa apriori, adica reclamantul nu trebuie sa faca o astfel de dovada inainte de introducerea actiunii (judecata in fond urmeaza a stabili existenta sau inexistenta vatamarii); trebuie doar ca reclamantul sa invoce incalcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar ca o actiune ce ar invoca o atingere adusa unui drept inchipuit, neprevazut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor "legitime", va fi privita ca o exercitare abuziva a dreptului la actiune si sanctionata prin respingerea acesteia ca inadmisibila.

Ca atare, conditia dreptului vatamat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declansarea contenciosului administrativ ca institutie de garantare a drepturilor cetateanului, ci pentru tragerea la raspundere a autoritatii administrative parate. In ipoteza ca, in urma judecarii fondului, instanta ajunge la concluzia ca nu s-a vatamat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, actiunea va fi respinsa ca nefondata

O discutie aparte se impune cu privire la notiunea de "interes legitim". Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin actiunea de contencios administrativ se protejeaza nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar si interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluand astfel modificarea adusa art. 52 (fost art. 48) din Constitutia Romaniei.

Daca in ce priveste notiunea de drept subiectiv doctrina juridica este destul de bogata, in ce priveste notiunea de interes legitim, ea este inca intr-un stadiu al cautarilor doctrinare, cu toate ca, inca din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constitutie (preluat fara modificari in actuala forma) interesul legitim apare ca o alternativa la dreptul subiectiv, ca temei al unei actiuni in justitie de sine statatoare si nu ca temei al actiunii care are ca obiect dreptul subiectiv insusi: "orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime". Conform definitiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se intelege posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situatie juridica anterioara nasterii dreptului subiectiv, cea care "pregateste terenul" dreptului subiectiv - care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pana la materializarea sa efectiva (de exemplu: pana se va emite o autorizatie, se va incheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atat personal, cat si public, fundamentul constitutional al interesului public reprezentandu-l dispozitiile Constitutiei cu privire la indatoririle fundamentale ale cetateanului roman.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaste un important pas inainte, largind posibilitatile persoanelor de a pretinde administratiei recunoasterea si protectia nu numai a drepturilor subiective dar si ale intereselor legitime ale acestora.

Actul sa emane de la o autoritate publica

Intrucat este de esenta actului administrativ ca acesta sa emane de la o autoritate publica, este de la sine inteles ca nu pot forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau incheiate de alte entitati juridice decat autoritatile publice. Altfel spus, o conditie necesara pentru ca un act sa poata fi atacat la instanta de contencios administrativ este ca acel act sa provina de la o autoritate publica. Conditia nu este insa si suficienta: dupa cum am aratat mai devreme, nu orice act al unei autoritati publice este act administrativ - in intelesul legii.

Pentru a putea identifica entitatile ce pot fi incadrate in categoria autoritatilor publice, vom porni de la definitiei data acestei notiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea publica este "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public".

Aceasta formulare ingaduie sa fie cenzurate de catre instantele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritatilor, organelor, institutiilor, societatilor, etc., ce pot fi grupate in urmatoarele categorii:

1. organe ale administratiei de stat (Parlament, Presedintele Romaniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agentii, prefecturi, etc.) si structuri subordonate acestora;

2. organe ale administratiei publice locale (Consiliul judetean, Consiliul local, Primar) si structuri subordonate acestora;

3. organisme neguvernamentale (barouri, asociatii, societati, institute, academii, universitati, fundatii, etc.), care au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, in baza legii, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica (stabilimente de utilitate publica).

Chiar daca varietatea autoritatilor ale caror acte pot face obiectul actiunilor de contencios administrativ este extrem de larga, trebuie sa facem o distinctie categorica intre actele de autoritate prin care acestea isi realizeaza competenta (de exemplu legi, hotarari, mesaje, in cazul Parlamentului; sentinte, decizii, in cazul instantelor judecatoresti; decizii si hotarari, in cazul Curtii Constitutionale; rapoarte, in cazul Avocatului Poporului etc.) si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate de natura administrativa. Prin urmare, una este hotararea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constitutional, si altceva inseamna o decizie administrativa a Biroului Permanent, a Presedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor functionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urma pot face obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ.

4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile;

Originea institutiei plangerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numita, se regaseste in sistemul francez de contencios administrativ si isi are justificarea in conceptia potrivit careia cetateanului trebuie sa i se ofere mijloace legale mai variate si mai rapide pentru apararea drepturilor si intereselor sale legitime si deci nu trebuie perceputa ca o limitare a accesului la justitie. Totodata, prin aceeasi institutie se ofera si administratiei ragazul de a proceda la o noua examinare a actului considerat vatamator si de a-l revoca, inainte de a atrage eventuale sanctiuni: plata de despagubiri materiale si/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanta de contencios administrativ sau, in alte cazuri, sanctiuni prevazute de legi speciale.

Procedura prealabila introducerii actiunii la instanta de contencios administrativ este reglementata in cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din analiza textului de lege tragem urmatoarele concluzii:

a) Procedura prealabila consta intr-o cerere pe care persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual, trebuie sau, dupa caz, este indreptatita sa o adreseze autoritatii emitente; cerere prin care sa solicite revocarea, in tot sau in parte, a actului respectiv.

b) Cererea poate fi adresata autoritatii emitente (recurs administrativ gratios) si/sau, la alegere, organului ierarhic superior, daca acesta exista (recursul administrativ ierarhic).

c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicarii actului. Cel interesat are posibilitatea sa o depuna si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, cu conditia existentei unor motive temeinice care sa fi impiedicat depunerea in termenul prescris.

In cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plangerea prealabila se poate introduce intr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cand partea ce se considera vatamata a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, in mod expres, ca este un termen de prescriptie.

d) Procedura prealabila este obligatorie doar in cazul actelor administrative individuale comunicate persoanei care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabila nu este obligatorie in celelalte situatii, unele prevazute in mod expres de lege, altele rezultand din coroborarea si interpretarea unitara a prevederilor legale:

- in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici;

- in cazul actiunilor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante;

- in cazul solutionarii exceptiilor de nelegalitate;

Este de remarcat ca prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lasand mai multa libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceasta actiune administrativa

In cazul contractelor administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

In ce priveste termenul prevazut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridica, unii autori considerandu-l termen de prescriptie, altii termen de decadere (procesual sau substantial), iar altii un termen de recomandare. Consideram ca termenul instituit prin dispozitiile art.7 alin.1) este un termen de decadere procesual, chiar daca, fata de reglementarile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile, pe cale de exceptie, un nou termen, mai larg, de 6 luni, conditionat, calificat in mod expres ca fiind un termen de prescriptie.

Daca in privinta termenului de depunere a plangerii prealabile sunt mai multe pareri, in ce priveste caracterul obligatoriu al acestei proceduri, in mod consecvent instantele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile actiunile promovate fara a se face dovada ca reclamantul s-a adresat mai intai organului emitent, pentru apararea dreptului sau. In jurisprudenta s-a mai conturat un aspect, si anume ca actiunea prealabila nu este necesara a fi facuta in forma scrisa, fiind considerate ca atare si sustinerile facute in mod verbal, cu prilejul audientelor acordate de conducatorul organului parat.

1. Introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea actiunii de contencios administrativ este determinata de necesitatea de a nu lasa actele si operatiunile administrative intr-o stare nedefinita de nesiguranta si la discretia particularilor, fapt ce ar avea consecinte vatamatoare pentru ordinea sociala si publica. In jurul unui act administrativ se pot inchega diverse raporturi juridice, interese si forte economice si sociale insemnate, care nu pot fi rasturnate oricand cu usurinta si fara pericolul unor perturbari sociale. Pe de alta parte, insusi interesul legalitatii cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai de timpuriu, inainte de a-si fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenta cetatenilor si a-i face sa intenteze actiunea cu un moment mai devreme.

Ca si in alte reglementari ale sale si in privinta termenelor de sesizare a instantei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ isi manifesta tendinta de a relaxa constrangerile procedurale asupra persoanelor vatamate prin acte administrative, in ideea unui acces la justitie mai facil pentru cetatean. Astfel termenul de introducere a actiunii este marit considerabil, de la 30 de zile - conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 - la 6 luni - conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceasta extindere a termenului mai mic, de prescriptie, celalalt termen, mai mare, de 1 an, - termen de decadere - numai aparent este pastrat si in noua reglementare, in realitate acesta cunoaste o restrangere prin faptul ca incepe sa curga de la data emiterii actului administrativ si nu de la data comunicarii sale - conform vechii reglementari. Astfel, fata de reglementarea anterioara, termenul de decadere se va micsora cu timpul scurs intre emiterea actului si comunicarea sa efectiva catre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezinta o problema majora, pentru cel caruia i se comunica actul, dar poate afecta in mod substantial dreptul la actiune al celui care este vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Pana acum, in jurisprudenta s-a conturat regula potrivit careia o actiune in contencios administrativ este admisibila in contra unor acte administrative de la a caror emitere sau aducere la cunostinta publica - prin afisare sau publicare - a trecut mai mult de un an, datorita faptului ca termenul de decadere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie inteleasa ca momentul in care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existenta si continutul acestui act, si nu momentul in care ar fi putut afla, intrucat actul devenise cunoscut publicului.

In ce priveste actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricand, la fel si ordonantele sau dispozitiile din ordonante considerate neconstitutionale. In acest din urma caz, daca Curtea Constitutionala s-a pronuntat deja asupra neconstitutionalitatii ca urmare a unei exceptii invocate intr-o alta cauza, opereaza termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial.

Pentru a intelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o conventie asupra termenilor, urmand ca prin petitie sa intelegem cererea initiala, prin care o persoana fizica sau juridica solicita administratiei publice ceva, prin recurs administrativ vom intelege plangerea prealabila reglementata de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom intelege atat refuzul explicit, cat si cel implicit de solutionare, fie a petitiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom tine seama de faptul ca exista acte administrative ilegale emise in urma unei petitii (de exemplu, o autorizatie de constructie) sau din oficiu (un proces verbal de sanctionare contraventionala). In fine, trebuie sa mai tinem seama de faptul ca Legea nr.554/2004 se completeaza, in privinta termenelor, cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile, care permite prelungirea termenului de raspuns la o petitie cu 15 zile in cazuri justificate.

Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie doua termene, unul de 6 luni si altul de 1 an, aplicabile dupa cum urmeaza:

a)  actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (in urma unei petitii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publica refuza nejustificat solutionarea lui, prin raspuns nesatisfacator (1), refuz propriu-zis de solutionare (2), respectiv tacere, adica expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).

Termenul de 6 luni de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului nesatisfacator (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cand expira cele 30 de zile (plus 15, daca s-a decis) pentru raspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vatamator.

actul administrativ asimilat sau "atipic": in cazul in care petitia primeste un raspuns nemultumitor pentru petitionar (1), un refuz nejustificat explicit de solutionare (2) sau nu primeste nici un raspuns in termenul legal (3), termenul de 6 luni si cel de 1 an vor curge din aceste momente - ale raspunsului, refuzului, respectiv expirarii termenului.

contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicarii catre parti a procesului verbal de incheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.

actiunile autoritatilor publice cu legitimare speciala. Legea precizeaza ca termenul de 6 luni si cel de 1 an se aplica si actiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunostinta a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Desi legea nu precizeaza in mod expres, in cazul refuzului nejustificat de solutionare a cererii sau in cazul tacerii administrative, termenele de 6 luni si 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de raspuns. In cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizarii recursului administrativ propriu, exercitat in temeiul legii speciale, fara raspuns favorabil din partea autoritatii publice. In cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale.

actul administrativ normativ si ordonantele guvernamentale: actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile.

Cat despre calificarea expresa data de lege termenelor, cel de 6 luni - prescriptie, respectiv cel de 1 an - decadere, consideram inoportuna diferentierea lor in acest fel, ele avand acelasi efect juridic, distingandu-se doar prin ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem ca se impunea definirea lor, impreuna, fie ca termene de prescriptie, fie ca termene de decadere. Practica judiciara anterioara anului 2004 califica termenul (de 30 de zile)   ca fiind termen de prescriptie, insa nu unitar, unele instante calificandu-l ca termen de decadere². Importanta practica a calificarii corecte decurge din doua aspecte: in primul rand, numai termenele de prescriptie pot fi suspendate, intrerupte ori repuse in termen in conditiile Decretului nr.167/1958; in timp ce termenul de decadere se intrerupe in caz de forta majora, urmand sa inceapa derularea unui nou termen la incetarea cauzei de intrerupere, termenul de prescriptie se suspenda in aceeasi situatie.

Motivele pentru care instanta poate accepta depasirea termenului de 6 luni credem ca sunt cele prevazute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea in termen: imprejurari mai presus de vointa partii - forta majora si cazul fortuit.

g) Sesizarea instantei inainte ca termenul sa-si inceapa cursul determina respingerea actiunii ca prematura, pe cand introducerea cererii cu depasirea termenului atrage respingerea actiunii ca prescrisa. Aceasta solutie se impune indiferent daca termenul de 1 an s-a implinit sau nu.

Fiind termen de prescriptie, in lipsa unei reglementari speciale, termenului de 6 luni ii sunt aplicabile dispozitiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun in materia prescriptiei extinctive, si, in consecinta, termenul este supus intreruperii, suspedarii si repunerii in termen.

h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaza la sesizarea instantei, la exercitarea dreptului la actiune. Importanta practica a includerii termenului in categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, consta in metoda diferita de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfarsesc in ziua lunii corespunzatoare zilei de plecare, iar daca termenul a inceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, si se sfarseste intr-o luna care nu are o asemenea zi, el se va socoti implinit in ziua cea din urma a lunii, pe cand termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 si 1889 C. Civ., adica folosind sistemul intermediar, in care nu se socoteste ziua de inceput a cursului prescriptiei, dar intra in calcul ultima zi a acestuia.

i) Termene prevazute in legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt in vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizata decat expres, prin identificarea lor completa (asa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplica atunci cand nu este prevazut un alt termen prin reglementari speciale. Acest lucru rezulta din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, insa, este aplicabil si in cazurile prevazute prin legi speciale, daca exista motive temeinice de depasire a termenului special.

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonanta Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protectia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale stabileste termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvarii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunostinta de catre consilierii interesati sau de constatare a incetarii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare ), a hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare ) etc.

In aceste cazuri, o consecinta a instituirii unor termene foarte scurte este aceea ca se exclude in mod implicit procedura prealabila - legea speciala prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clara dorinta legiuitorului de a duce actul administrativ direct in fata instantei de contencios administrativ cat mai rapid.

Daca interpretam textul art.31 din lege in sensul ca toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate ar insemna ca intrega argumentatie a legiuitorului special, avuta in vedere pentru adoptarea acestor texte, sa fie infirmata printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedura ce trebuie realizata cu rapiditate, in asa fel ca autoritatea deliberativa sa functioneze cu intreruperi cat mai mici, nu este compatibila cu termenele de contestare prevazute de legea generala.