Controlul judecatoresc direct al actelor administrative in temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004

Controlul judecatoresc direct al actelor administrative in temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004

1. Conditiile controlului judecatoresc direct asupra actelor administrative in temeiul Legii contenciosului administrativ

Legea contenciosului administrativ[1] reprezinta noul cadru juridic general in temeiul caruia instantele judecatoresti sunt competente sa cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele si faptele lor vatama drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice si juridice. In literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 si a Legii nr. 29/1990, in prezent abrogata, au fost enuntate si analizate conditiile introducerii actiunii impotriva actelor administrative ilegale si care, consideram, ca se regasesc, in parte dar cu unele schimbari, si in cazul noii reglementari si anume : conditia ca actul atacat in justitie sa fie un act administrativ; prin respectivul act sa se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul sa provina de la o autoritate administrativa; anterior introducerii actiunii in justitie sa se fi indeplinit procedura administrativa prealabila; actiunea sa fie introdusa in termen; precum si doua conditii negative constand in faptul ca actul atacat in justitie sa nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declansarea acestei forme de verificare nu trebuie sa se prevada expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ in activitatea instantelor de judecata. In cele ce urmeaza vom examina conditiile afirmative ce se cer a fi intrunite in cadrul actiunii (directe) in anularea actelor administrative.

1. O prima conditie pentru declansarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat sa fie un act (de drept) administrativ, adica acea manifestare de vointa a administratiei producatoare de efecte juridice si emisa in mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investita cu atributii de exercitarea puterii, in caz contrar, daca actul juridic are o alta natura (civila, de munca, judiciara, etc.) el nu va putea fi supus controlului judecatoresc in conditiile prezentei legi, ci, eventual, in conditiile dreptului comun sau ale unor legi speciale[5]. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizari in acest sens atunci cand defineste actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica in regim de putere publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice. Pe de alta parte, aceeasi lege da o alta acceptiune notiunii de act administrativ datorita ratiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar.

In primul rand, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autoritati. De asemenea, sunt asimilate autoritatilor publice (art. 2/1 lit. b) si persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci cand, potrivit legii, au obtinut statutul de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

In al doilea rand, se exclud, in acceptiunea legii in cauza, actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art.5/1 lit. a), precum si actele de comandant cu caracter militar (art.5/1 lit. b).

In al treilea rand, aceeasi lege nu mai asimileaza, ca si reglementarea precedenta a Legii nr.1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administratiei de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, cat si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege, ceea ce denota o neta delimitare, in conceptia legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic[6], asimiland insa, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu raspunde petitionarului in termenul prevazut (de legea in cauza sau de alte legi), ceea ce contribuie, in linii mari, la asigurarea unitatii de regim juridic procedural al controlului judecatoresc asupra actelor si faptelor administrative(art. 2/1 lit. f teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 si art. 8/1 teza a II-a).

In sfarsit, vrand sa elimine orice dubii asupra activitatii executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative, precum si orice alte inscrisuri la a caror eliberare administratia poate fi obligata, instanta judecatoreasca avand caderea de a se pronunta (art. 18 alin. 2) si asupra legalitatii operatiunilor care au stat la baza emiterii sau incheierii, adaugam noi, a actului supus judecatii (verificarea acestora din urma realizandu-se, desigur, pe cale incidentala, doar odata cu actul administrativ).

Desi in lege s-a prevazut ca actul administrativ atacat in justitie (art. 2/1 lit. c) poate sa fie atat normativ cat si individual[7], este unanim admis ca, de regula, un act normativ nu poate vatama in mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu genereaza, nu modifica si nu desfiinteaza raporturi juridice concrete . Dar, desi instanta nu verifica pe calea actiunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus judecatii, ea va putea, totusi, controla pe cale indirecta - prin intermediul oferit de exceptia de ilegalitate - legalitatea normei, inlaturand, dupa caz, actul de reglementare de la solutionarea litigiului ca si cum acesta nu ar fi existat (in actuala reglementare modificata ne mai existand referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, asa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967 ori Art.18/2 din Legea nr.544 in redactarea sa initiala). Totusi, prefectul poate ataca in contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, apartinand autoritatilor locale sau judetene (art. 123/5 din Constitutie, art. 3/1 din Legea 554/2004), in vreme ce Ministerul Public este tinut in exercitiul actiunii judiciare in contencios numai de actele administrative unilaterale individuale in cazul vatamarii unui drept, libertati ori interes legitim ale persoanelor in cazul excesului de putere ale autoritatilor, putand ataca actele administrative normative doar daca se vatama un interes legitim public (art. 1/5 si 6).

Consideram ca actul administrativ dedus judecatii poate fi atat un act intern[9], cat si un act extern, dupa cum efectele sale se produc in interiorul sau in afara organului, intrucat nu se conditioneaza introducerea actiunii in justitie de locul unde se produc efectele vatamatoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate in drepturile lor. Desigur in mod obisnuit persoanele sunt vatamate in drepturile lor prin acte de administratie externa, cu efecte in afara organului, asupra tertilor, dar si acte de administratie interna pot leza personalul propriu al autoritatilor administrative. De altfel, legea nu conditioneaza, in acest sens, introducerea actiunii in justitie de lipsa calitatii de functionar al reclamantului concomitent de lipsa calitatii de autoritate publica la care acesta functioneaza, in persoana paratului.

Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioara (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai conditioneaza exercitarea actiunii judiciare de existenta caracterului ilegal al actului administrativ atacat[10]. Neinserarea acestei conditii este cat se poate de binevenita pentru ca, de regula, stabilirea legalitatii sau ilegalitatii nu este o problema procesuala prealabila ea putandu-se constata numai pe parcursul si, mai ales, in urma solutionarii litigiului. Pe de alta parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii sa produca vatamarea unui drept, mai ales cu ocazia executarii sale. In sfarsit, conditionarea introducerii actiunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalitatii actului contestat s-ar putea manifesta in practica ca o sarcina deosebit de dificila pentru reclamant care, de regula, este un tert din afara administratiei, necunoscator sau lipsit de posibilitati de acces si documentare asupra mecanismelor decizionale executive, in mod firesc pentru reclamant, in cadrul procesului, este suficienta doar simpla dovedire a vatamarii unui drept al sau recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia ca legea in cauza ar fi reglementat un regim juridic de raspundere obiectiva, bazat pe lipsa vinovatiei administratiei, deoarece culpa organului parat este prezumata prin insasi vatamarea suferita de reclamant. Intr-adevar, acesta din urma se limiteaza doar la dovedirea vatamarii putand sa-si exercite actiunea procesuala chiar impotriva persoanei fizice care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului atacat sau care se face vinovata de refuzul rezolvarii cererii sale (arata art. 16/1 din lege), daca se solicita despagubiri.

In privinta operatiunilor tehnico-materiale care insotesc actele administrative "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii" (art. 18 alin. 2). Aceasta prevedere face cuvenita distinctie intre actele juridice si acele actiuni (acte sau fapte) nejuridice[11] de ordin material sau procedural consacrand astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalitatii lor . De altfel, si sub sistemul vechii reglementari, chiar in lipsa unor prevederi legale, literatura si practica judiciara au considerat ca daca aceste operatiuni au un caracter ilegal si constituie conditii de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificata de instanta odata cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal sau faptului dedus judecatii .

Daca insa un asemenea act sau fapt administrativ lipseste aceste operatiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar in temeiul Legii contenciosului administrativ, dar daca totusi prin ele au fost cauzate vatamari (de exemplu, s-a produs demolarea unei constructii numai in temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectura si sistematizare, in lipsa deciziei administrative) controlul judiciar al operatiunilor se va face in cadrul litigiului solutionat dupa regulile dreptului comun ori a legilor speciale.

Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare cat mai completa a ipotezei normei - de la art. 18 teza finala din lege -, cat si pentru acuratetea formularii legislative, ca in textul normativ sa se fi prevazut ca puterile instantei judecatoresti cuprind si verificarea operatiunilor administrative care au stat la baza executarii actul administrativ dedus judecatii, dat fiind faptul ca, in ultima instanta, operatiunile de punere in executare si executarea propriu-zisa a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vatamare a drepturilor sau ca si prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot vatama drepturi. O asemenea prevedere, introdusa in lege, ar fi intregit si acele dispozitii ale ei (art. 14 alin. l) in conformitate cu care "pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vatamata poate cere instantei sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond". Pe de alta parte, legiuitorul a omis, din pacate, sa includa si acele acte administrative sau operatiuni administrative care au stat si la baza "incheierii" contractelor administrative, ca fiind si ele susceptibile de cenzurare judiciara, e drept, incidentala si conexa, cu actiunea principala.

Constitutia revizuita (art. 126/6 teza ultima) permite, cu titlu de exceptie, cenzurarea in contencios a vatamarilor produse prin ordonante ale guvernului sau prin dispozitii ale unor ordonante declarate neconstitutionale. In dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare in materie a prevazut ca persoana vatamata prin asemenea acte introduce actiunea la instanta de contencios insotita de exceptia de neconstitutionalitate (art. 9/1), iar instanta, astfel sesizata, daca apreciaza ca exceptia intruneste conditiile legale (art. 29/1 si 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, modificata si republicata) sesizeaza, prin incheierea motivata, instanta constitutionala, suspendand solutionarea cauzei de fond, in asteptarea verdictului acestei curti.

O alta conditie de admisibilitate a introducerii actiunii in justitie impotriva actelor administrative este aceea ca respectivele acte sa vateme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoana fizica sau juridica. Prin revizuirea adusa Constitutiei in anul 2003 s-a largit sfere vatamarii produse si asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevazut ca acesta poate fi atat privat sau individual cat si public.

Prima precizare se refera la faptul ca, desi legea a facut mentiunea respectiva in parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgand din lege sau din acte normative emise in baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot in cadrul sau pe temeiul legii, dar in baza unor raporturi juridice ce izvorasc
dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existentei dreptului trebuie sa-i corespunda o indatorire din partea administratiei de a avea o anumita conduita care poate consta dintr-o actiune (de a intreprinde ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit sa se fi format in cadrul unui raport juridic concret, astfel incat el sa fie opozabil numai intre partile acestuia, el putand exista in afara lui fiind suficienta simpla consacrare a existentei sale recunoscute de lege si dovedirea vatamarii produse prin conduita activa (de emitere a actului) din partea administratiei[16].

Existenta dreptului nu este compatibila cu un simplu interes, fie el si legitim, ci trebuie sa rezulte din consacrarea sa legala, iar vatamarea lui sa fie rezultatul neindeplinirii unei obligatii legale corelative[17] interesului ocrotit in persoana reclamantului, ori consecinta unei conduite active de impiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exercitiului sau de catre o autoritate administrativa. In aceasta categorie a actiunilor vatamatoare, derivand din manifestarile cu intentie juridica ale administratiei, intra acte juridice care conferind drepturi unora vatama drepturile altora, cele care instituie obligatii considerate vatamatoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprima (anuleaza, revoca ori suspenda) drepturi preexistente , indiferent ca actiunile executive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor in cauza sau de terti vatamati prin ele in drepturile lor. Totusi, prin revizuirea Constitutiei (art. 52/1) si interesul poate fi invocat in contencios cu conditia legitimitatii sale, ceea ce este la aprecierea instantei de judecata, acest interes putand fi atat public, cat si privat. In aprecierea noastra, extinderea obiectului actiunii in contencios de la dreptul subiectiv lezat si asupra interesului legitim vatamat este complet nejustificata, intrucat confera instantei un drept de apreciere care, in cele mai multe cazuri, excede competentei sale firesti, incluzandu-i atributii de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce inseamna practic amestec in sfera executivului si chiar substituirea in competentele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separatiei si al echilibrului, daca nu chiar a conlucrarii si controlului puterilor in stat.

Intr-adevar, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca in acest sens, ne multumim sa ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim facuta de lege (art. 2/1 lit. p) care in cazul celui privat reprezinta "posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat" iar in privinta celui public (art. 2/1 lit.r) este cazul interesului care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Este vizibil ca nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am sterge distinctia dintre acest concept si interes, pentru ca daca este adevarat ca in orice drept subiectiv regasim un interes legitim consolidat juridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora indatorati prin obligatia corelativa, in cazul simplului interes, fie si legitim, definirea lui trebuie sa porneasca de la avantajul pe care-l consacra in persoana titularului, corespunzator unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe care doreste sa-l consolideze prin recunoasterea sa de catre ceilalti, inclusiv, dupa caz, pe cale legala, iar impiedicarea exercitarii acestuia ori nerecunoasterea lui constituie temei de a declansa o actiune juridica in acest scop.

Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie sa fie in acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept si celei publice, indiferent de natura sa.

Daca insa actul administrativ atacat este expresia materializata a unui drept de optiune din partea administratiei intrucat legea ii permite o anumita marja de apreciere (de exemplu, in selectarea candidatilor pentru functie[20]) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act juridic (de exemplu, dintre mai multi solicitanti egal indreptatiti ce intrunesc conditiile legale ), reclamantul nu va mai putea invoca vatamarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocatii , el ne mai dispunand de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de caile administrative de atac , exceptand cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. 52/1 din Constitutie si de Legea nr. 554/2004.

In privinta naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vatamat este de facuta precizarea ca aceasta nu trebuie sa fie neaparat administrativa, dreptul sau interesul putand apartine diferitelor ramuri de drept, dar vatamarea lui sau impiedicarea exercitiului sau sunt in exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administratiei[24] chiar daca aceasta nu este intr-un raport juridic direct cu titularul sau, neputand cenzura legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.

O a doua precizare are in vedere faptul ca reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce actiunea trebuie "sa se considere vatamat" in drepturile sale recunoscute de lege sau in interesele sale legitime. Intr-adevar,
s-ar parea ca "ad literam" legea nu cere existenta unei vatamari efective a dreptului (asa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea - anterioara - nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Avand insa in vedere ca raspunderea administratiei nu se poate angaja decat prin indeplinirea conditiilor generale ale oricarei raspunderi, intre care figureaza si fapta ilicita[26], in cazul de fata actul administrativ contestat, si rezultatul acestuia, respectiv vatamarea produsa, inseamna ca si in situatia pusa in discutie lezarea dreptului (drepturilor) trebuie sa fie actuala si certa, iar nu viitoare si eventuala (aceste doua ultime aspecte, ca si intinderea despagubirilor pretinse, fiind discutabile doar in cazul producerii si a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscuta inca de cel vatamat). Desigur, ramane o problema procesuala, de probatiune, dovedirea efectiva a vatamarii in cadrul litigiului dedus judecatii. Oricum, reclamantul va trebui sa dovedeasca faptul ca prin atitudinea administratiei a fost vatamat si ca aceasta vatamare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau in interesele legitime, nefiind suficienta, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vatamari, ca simpla reprezentare nefundamentata. Oricum, Constitutia (art. 52) face referire la "persoana vatamata" transand problema in discutie.

3. O alta conditie a introducerii actiunii in justitie este aceea a provenientei actului astfel atacat de la o autoritate (administrativa) publica (conform art. 52/1 din Constitutie) care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes legitim public.

O prima constatare ce rezulta, dupa cum s-a mai aratat, din prevederea legala expresa (art. 1 alin. 1), este aceea ca actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat apartinand chiar statului sau unitatilor sale administrativ - teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar daca sunt emise in realizarea unei activitati de natura administrativa (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societati comerciale, deoarece numai o autoritate publica poate fi chemata in judecata pentru actele sale de acest gen. Conform Constitutiei orice autoritate publica poate fi chemata in judecata pentru actele sale administrative (art. 52), astfel incat sfera autoritatilor publice posibile a fi chemate in judecata s-a largit foarte mult, cuprinzand practic toate puterile publice[27], precum si alte autoritati neincluse in cele trei categorii, inclusiv persoane juridice de drept privat care au obtinut statutul de utilitate publica ori sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere publica.

In al doilea rand, nici actele juridice unilaterale (care nu apartin categoriei actelor civile) ale unor organizatii, societati, asociatii, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestari de vointa nu au calitatea de autoritati (publice)[28], chiar daca prin
conducerea lor pot emite in mod unilateral acte juridice uneori cu

efecte chiar fata de terti[30].

In al treilea rand, daca o autoritate, reprezentand statul sau unitatile administrativ - teritoriale, in calitate de persoana juridica emite sau incheie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului sau privat prin care ar putea vatama drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemata in justitie in temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea in acest sens art. 2 lit. c din lege), nefiind cazul unor contracte administrative.

Problema devine ceva mai complexa in cazul regiilor autonome[31] (ale statului sau autoritatilor locale) organizate ca persoane juridice, mai ales in domenii de interes national sau local, cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicatiile, productia si distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport in comun, etc.

Intr-adevar, in acest caz respectivele organizatii, data fiind importanta sociala deosebita a activitatii desfasurate, ar putea fi puse in situatia de a emite acte juridice unilaterale cu caracter individual - fara consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic si nu in calitatea de persoana juridica civila - necesare bunei organizari si desfasurari a activitatii proprii, uneori in temeiul unor dispozitii (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fara ca manifestarile de vointa respective, producatoare de efecte juridice, sa fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecinte asupra unor terti ale caror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vatamate.

Intr-o asemenea situatie din analiza manifestarii de vointa - facute cu intentia de a produce efecte juridice - trebuie sa rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimtamantului (acordului de vointa) a celeilalte parti din raportul juridic. De asemenea, trebuie sa mai rezulte ca subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoana juridica, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizatii, cu tot continutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotarari de autoritate in domeniul respectiv (necesara, de exemplu, ordinii si sigurantei in circulatia feroviara, in distributia energiei electrice, etc.), in afara raporturilor civile, comerciale sau de munca bazate pe contractele in cauza. In acest caz respectivele acte intrunind toate trasaturile actelor administrative si provenind de la o autoritate sau institutie executiva a statului ori de la o regie autonoma pot fi atacate in justitie - in temeiul Legii contenciosului administrativ - atunci cand au vatamat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, - cu conditia ca sa nu existe instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar[32]. Mai mult, daca o asemenea manifestare, de vointa unilaterala provine de la o autoritate ierarhic superioara celei aflate intr-un raport civil, de munca, comercial, etc., si care nu se gaseste intr-o relatie juridica concreta cu cel vatamat insa asupra caruia dispozitia superioara impieteaza lezand drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege (art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabila, din motive procesuale specifice, notiunii de autoritate publica definind-o ca reprezentand orice organ de stat sau al unitatilor administrativ - teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public, asimiland acesteia persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

4. O alta conditie necesara introducerii actiunii in justitie este aceea a indeplinirii procedurii administrative prealabile demersului judiciar si care consta in indatorirea petentului de a se adresa autoritatii emitente a actului administrativ[34], inaintea exercitarii caii judiciare, autoritate obligata sa rezolve plangerea prealabila pentru a evita, pe cat posibil, declansarea unui litigiu . Cel lezat se va adresa organului emitent in termen de cel mult 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul pretins vatamator, in vreme ce pentru actul normativ nu exista nici un termen, iar acesta din urma, la randul sau, are indatorirea de a solutiona reclamatia intr-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petitiei (art. 7 alin. 1). In cazul in care reclamantul nu este multumit de rezolvarea administrativa data in cauza va putea sesiza instanta de judecata intr-un nou termen de 6 luni de la comunicarea solutiei date reclamatiei (art. 11/1 lit. a), iar daca s-a adresat si autoritatii administrative ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicarii solutiei de catre autoritatea supraordonata (art. 7/1 teza ultima) . In toate cazurile, introducerea cererii la instanta de judecata nu se va putea face mai tarziu de un an de la data emiterii actului administrativ a carui anulare se cere (art. 11/2).

O prima precizare care se impune este aceea ca distingem un termen procedural de 30 de zile pana la care reclamantul se va putea adresa administratiei in vederea rezolvarii reclamatiei sale. Acesta este un termen limita prin a carui depasire de catre reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanta de judecata, desi nu pierde exercitiul cailor administrative de atac obisnuite. Totusi, pentru motive temeinice, plangerea prealabila se poate introduce si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescriptie (art. 7/7).

Cu toate ca legea nu prevede forma - scrisa sau orala - in care cel ce se considera vatamat se poate adresa administratiei, credem ca solicitantul poate utiliza orice modalitate de inaintare a plangerii (prin inscris transmis sau depus, ori prin formularea verbala consemnata in cadrul audientei), cu conditia sa poata dovedi continutul si, mai ales, momentul aducerii la cunostinta a reclamatiei sale. Plangerea prealabila este petitia prin care se solicita autoritatii publice eminente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ in vederea revocarii sau modificarii acestuia (art. 2/1 lit.j).

Desi legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de cand curge termenul necesar introducerii reclamatiei administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totusi ca el are ca punct de plecare momentul efectiv al luarii la cunostinta a (continutului) actului de catre cel caruia i se adresa si care solicita, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii inscrisului constatator al manifestarii de vointa administrative. Desigur, nu sunt excluse si alte posibilitati de incunostintare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbala directa sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum in cadrul litigiului dedus judecatii trebuind sa se faca dovada efectuarii comunicarii si mai ales cea a momentului luarii la cunostinta a actului pretins vatamator. Comunicarea[37] trebuie facuta de catre organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere in executare, intrucat orice alta comunicare este lipsita de relevanta . Ea se va face personal celui in cauza si trebuie sa constea in aducerea la cunostinta a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a masurii luate (executate) prin acel act . In cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va face prin afisarea la sediu, ci prin predarea inscrisului la registratura confirmata prin aplicarea stampilei sau prin semnatura persoanei de serviciu avand asemenea atributii de primire a corespondentei.

Pe de alta parte, implinirea termenului de 30 de zile pana la care se poate sesiza administratia are in vedere data la care petentul s-a adresat administratiei si care poate reprezenta momentul expedierii reclamatiei, a inregistrarii acesteia, in urma depunerii la autoritatea competenta, ori data luarii la cunostinta efectiva de catre organul de stat in cazul in care reclamatia a fost formulata oral (si consemnata in scris ca atare) ori depusa in scris in cadrul audientei la autoritatea respectiva.

Prefectul, in exercitarea atributiei privind verificarea legalitatii actelor administratiei locale trebuia sa solicite autoritatilor emitente - cu cel putin 10 zile inainte de introducerea actiunii - reanalizarea acestora, cu motivarea necesara, in vederea modificarii sau revocarii lor, dupa caz (art.7/5 din Legea nr.554/2004, care suprima pentru prefect obligativitatea procedurii prealabile a fost abrogat implicit prin art.26 din Ordonanta nr.179/2005 si art. 26/1 din Legea nr.181/2006), aceasta obligatie fiind suprimata de modificarea Legii nr.262/2007.

In cazul procedurii administrative prealabile judecatii si care vizeaza introducerea plangerii prealabile (reclamatiei) s-au mai prevazut (art. 7/3 si 6) si alte situatii de implicare a unor subiecte de sezina precum:

tertul vatamat intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administratia in termen de 6 luni de la data emiterii actului, indiferent cum a luat la cunostinta de existenta lui;

partile contractante din contractele administrative care vor adresa plangeri prealabile in cazul actiunilor avand ca obiect aceste conventii respectivele petitii vor avea semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile din Codul de procedura civila (art. 7/6).

Termenul de 30 de zile pentru introducerea plangerii prealabile ramane valabil si pentru reclamantul care nu opteaza pentru procedura administrativ jurisdictionala pusa la dispozitia sa de legea speciala. Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa sau pentru calea de atac la un organ de jurisdictie renunta la aceasta in timpul solutionarii litigiului este obligata sa notifice organului jurisdictional in cauza, putand sesiza instanta in termen de 15 zile de la notificare, ne mai efectuand procedura administrativa prealabila. Daca suntem in prezenta unui act jurisdictional si se renunta la calea speciala de atac actiunea in contencios se introduce in 15 zile de la comunicare.

In sfarsit, in cazul Prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici sau a celor care sunt vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, inclusiv a celor care invoca exceptia de nelegalitate (art. 4/2), ori vizeaza refuzul ori tacerea executivului, nu este obligatorie procedura prealabila (art. 7/5).

Cea de-a doua precizare are in vedere termenul in care autoritatea administrativa este obligata sa rezolve reclamatia, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin aceasta dispozitie a legii (art. 7 alin. l) se creeaza un regim juridic general si unitar sub aspectul termenului de solutionare a reclamatiei administrative preprocesuale indiferent de existenta unor alte termene comune[41] sau speciale. Fata de prevederile initiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1978, in prezent abrogate) conform carora reclamatiile, propunerile si sesizarile trebuiau rezolvate in termen de 40, 30 si 20 de zile - in functie de nivelele organizarii de stat sesizate - prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. In cazul petitiei administrative, diferentierile de durata in solutionarea administrativa nu mai raman valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petitionare, inclusiv cererile (care se vor rezolva in intervalul de timp prevazut de legea cadru in vigoare - Ordonanta de Guvern nr. 27/2002 - sau in baza unor dispozitii speciale), cat si pentru acele reclamatii vizand acte administrative nesusceptibile de calea judiciara de atac prevazuta de Legea contenciosului administrativ.

Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil actiunii judiciare are in vedere faptul ca legea in discutie obliga la promovarea cailor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierarhice. Intr-adevar, reclamantul este obligat sa se adreseze mai intai organului emitent[42], dar are si facultatea de a se putea indrepta si la organul ierarhic superior autoritatii emitente, caz in care termenul de sesizare a justitiei va curge incepand cu comunicarea data de catre aceasta ultima autoritate in urma solutionarii reclamatiei.

In practica se poate ivi situatia in care autorul reclamatiei sa se fi indreptat la un alt organ de stat decat autorul actului ori sa fi sesizat numai organul superior celui emitent. In acest caz, in conformitate cu prevederile Ordonantei nr. 27/2002 (art. 6/4), intrucat problemele ridicate intra in competenta altor organe reclamatia, gresit introdusa, va fi trimisa, din oficiu, acelora spre rezolvare in termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform carora scrisorile si reclamatiile indreptate impotriva unei persoane nu se cerceteaza si se rezolva de catre persoana in cauza sau de catre un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecinta, incredintate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile aceleasi prevederi atunci cand chiar actele conducerii autoritatii sunt contestate, intrucat in materia contenciosului administrativ exista indatorirea legala de a sesiza in prealabil chiar organul emitent, indiferent de faptul ca autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea acelui organ si nu un functionar din subordinea ei.

Termenul de 30 de zile in care administratia trebuie sa rezolve reclamatia se socoteste implinit in intervalul de timp corespunzator scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentand luarea la cunostinta de catre autoritatea de stat (inregistrarea corespondentei, prezentarea reclamatiei in cadrul audientei etc.), pana la momentul expedierii comunicarii sau, mai rar, a luarii la cunostinta de catre reclamant a solutiei date (prin comunicarea la sediul autoritatii, publicarea solutiei, etc.) ori pur si simplu la implinirea termenului de 30 de zile - necesar solutionarii - neurmata de comunicarea solutiei intrucat reclamatia nu a fost rezolvata ori s-a neglijat expedierea comunicarii.

5. O alta conditie pentru exercitarea actiunii judiciare avand ca obiect actele administrative vatamatoare o reprezinta introducerea acesteia in termenul procesual de 6 luni,
distingandu-se mai multe situatii.

In primul rand, acest termen se calculeaza de la comunicarea rezolvarii nefavorabile de catre organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul luarii la cunostinta de catre reclamant a solutiei date de autoritatea executiva.

In al doilea rand, daca cel vatamat s-a adresat cu reclamatia si organului ierarhic superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuata de catre acesta. Desigur, legea a avut in vedere ipoteza in care reclamantul a urmat, dupa sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioara primei solicitari rezolvate nefavorabil. Cum intr-o astfel de situatie suntem in prezenta unei alte reclamatii adresate altui organ este si firesc sa curga un nou termen de solutionare administrativa si, implicit, de sesizare procesuala ale carui momente sunt posterioare fata de prima reclamatie. Nu este exclusa posibilitatea ca reclamantul sa se adreseze concomitent celor doua organe administrative, cel emitent al actului si organului superior, cu reclamatii similare in continutul lor. In situatia in care organul superior nu-si declina competenta in favoarea celui subordonat, retinand solicitarea spre rezolvare ar putea exista un decalaj intre momentele de comunicare ale solutionari date de cele doua organe, punandu-se problema determinarii momentului de la care trebuie sa se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizari instantei de judecata. De regula, cum organele ierarhice au nevoie de o perioada de timp mai lunga pentru solutionarea unei reclamatii inseamna ca din momentul comunicarii efectuate de ele incepe sa curga termenul de sesizare a instantei, ceea ce este in deplina concordanta cu prevederile legii. Daca insa, dimpotriva, raspunsul nefavorabil parvine mai intai de la organul superior si, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urma va trebui socotita punct de plecare in calcularea termenului de sesizare a justitiei, fiind in favoarea reclamantului.

Problema devine mai complexa in situatia in care reclamantul ar fi in prezenta a doua rezolvari contradictorii, din care una favorabila iar alta defavorabila, date reclamatiilor sale. Intr-o atare imprejurare se va avea in vedere care organ si ce solutie a emis. Intr-adevar, daca organul subordonat a solutionat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare satisfacatoare, petentul nu are, de regula, motive temeinice pentru introducerea actiunii judiciare, deoarece in virtutea raporturilor administrative de subordonare si in baza atributiilor de conducere, coordonare, indrumare si control, solutia de nivel superior se va impune fata de cea de nivel inferior, exceptand situatia competentelor exclusive ale organelor subordonate. In ipoteza contrara, respectiv in cazul in care solutia organului ierarhic superior este nefavorabila, comparativ cu cea data de autoritatea subordonata, reclamantul va fi in masura sa se adreseze justitiei din momentul comunicarii solutiei ierarhice nefavorabile chiar daca acesta ar fi anterior fata de data comunicarii favorabile din partea organului subordonat. O asemenea solutie procesuala se impune, in baza acelorasi considerente, si anume posibilitatea ca decizia administrativa superioara sa desfiinteze solutia de nivel inferior, lasand-o fara eficienta juridica.

In al treilea rand, sesizarea instantei de judecata se va face tot in termen de 6 luni si in cazul in care autoritatea administrativa sau cea ierarhic superioara comunica raspunsul sau nu rezolva reclamatia in termen de 30 de zile, fie comunica refuzul de a solutiona favorabil, fie nu comunica solutia data (art.11/1), ori o comunica peste acest interval. Ipoteza pusa in discutie, cu toate variantele ei posibile, nu se confunda cu situatia refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea in termen a unei cereri adresate administratiei (prev. de art. 2 alin. 1, lit. h si i), deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizeaza o reclamatie nerezolvata favorabil si care priveste un act administrativ existent care a vatamat un drept, pe cand cel de al doilea se refera la o cerere nesolutionata in termen sau a carei solutionare se refuza in mod nejustificat, ultimele doua situatii vizand un drept ce urmeaza a fi satisfacut tocmai prin emiterea unui act, astfel incat nesolutionarea petitiei in termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici si diferenta de regim juridic procesual al actiunilor in justitie intre cele care vizeaza anularea actelor administrative pretins vatamatoare si cele in obligarea autoritatilor executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor masuri.

In toate cazurile introducerea cererii impotriva administratiei la instanta de judecata nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ individual a carui anulare se cere, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului verbal de (ne)conciliare. Analiza raportului dintre cele doua termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea solutiei administrative date reclamatiei si de la care poate fi sesizata instanta de judecata, si cel maxim de un an, pana la care poate fi introdusa actiunea judiciara, impune unele precizari.

Prima precizare are in vedere faptul ca termenul de 6 luni pana la care se poate sesiza instanta de judecata de la comunicarea solutiei administrative nefavorabile date reclamatiei reprezinta un termen minim, inauntrul caruia justitia poate fi sesizata in mod obisnuit, in caz contrar, adica al introducerii actiunii peste aceasta limita, instanta trebuind sa respinga cererea de chemare in judecata ca fiind prescrisa[44].

O a doua precizare are in vedere faptul ca in ipoteza in care autoritatea administrativa, la care s-a introdus reclamatia, prelungeste, in temeiul legii, durata de solutionare incunostintand sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot in cadrul unui termen legal de solutionare executiva inauntrul caruia instanta de judecata nu poate fi, de asemenea, sesizata. Sesizarea justitiei se va putea face intr-un astfel de caz numai luand in calcul data expirarii ultimei prelungiri legale urmata sau nu de comunicarea solutiei, si de la care se va calcula perioada de 6 luni in care poate opera sesizarea judiciara.

O a treia precizare se leaga de termenul maxim de un an ca limita superioara pana la care se poate introduce actiunea judiciara impotriva actelor administrative Dupa expirarea acestui termen, adica dupa implinirea unui an de la comunicarea actului a carui anulare se cere, actiunea judiciara trebuie respinsa ca fiind tardiv introdusa, titularul ei decazand din dreptul de a o mai exercita, operand decaderea (art.11/ 2,5).

In ipoteza in care au fost sesizate prin mai multe reclamatii diferite organe administrative competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvarii reclamatiei prealabile sau a fost depasit termenul legal de solutionare administrativa, termenul ramane tot de un an si isi pastreaza ca punct de calcul tot data comunicarii actului administrativ pretins vatamator. De aici concluzia fireasca in sensul ca prorogarea termenului de sesizare judiciara reduce din acest interval de un an - cu fiecare prelungire sau depasire administrativa - din durata efectiva a perioadei afectate introducerii actiunii judiciare. Daca, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de solutionare administrativa ar duce in mod cumulat la depasirea termenului de un an de la data comunicarii actului a carui anulare se cere, cel vatamat va trebui sa introduca actiunea judiciara inainte de implinirea acestui interval pentru a nu risca decaderea din dreptul sau procesual in sens material[45].

Mentionam ca termenele procesuale in cauza vizeaza atat actiunea in anularea actului administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea unui drept pretins si repararea pagubei.

In sfarsit, daca reclamantul pierde termenul inauntrul caruia poate sesiza justitia, prin reiterarea[46] cererii sale initial formulate si adresate administratiei ori prin alte reclamatii ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru actiunea sa civila, cu un nou punct de plecare caci, spre deosebire de administratie, ar putea in acest fel apela in mod nelimitat la justitie, ceea ce este inadmisibil pentru solutionarea raporturilor juridice de drept material.

Exceptiile de la controlul judecatoresc direct asupra actelor administrative prevazute de legea contenciosului administrativ

O conditie esentiala, cu caracter negativ, de admisibilitate a actiunii in justitie impotriva actelor administrative ilegale, consta in faptul ca actul contestat pe aceasta cale sa nu fie exceptat de la controlul judiciar. Legea contenciosului administrativ (nr.554/2004) consacra ca regula general competenta instantelor judecatoresti de a verifica legalitatea si temeinicia actelor administrative de la care, insa, a prevazut (art. 5/1,2) unele derogari in sensul ca fie ca instanta nu poate deloc cenzura unele acte din aceasta categorie, fie ca respectiva verificare se face pe cale judiciara in baza altor prevede speciale. Pe de alta parte, Constitutia revizuita (art. 126/6) garanteaza controlul judecatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice, cu anumite exceptii. Exceptiile de la legea precitata reprezinta "fine de neprimire"[48] a unor astfel de cereri introduse in justitie si chiar de respingere a exceptiei de ilegalitate care, atunci cand vizeaza acte administrative scoase expres de sub acest control judiciar, nu poate fi admisa, desi a fost invocata.

Instituirea acestor exceptii a fost determinata, printre altele, de noua organizare statala, politica si social-economica actuala care consacra separatia puterilor in stat si pluralismul politic, trecerea la o economie de piata bazata, in principal, pe cerere si oferta (motiv, de exemplu, pentru renuntarea la categoria actelor de planificare exceptate de la controlul judiciar in temeiul Legii nr. 1/1967, in prezent abrogata)[50].

Pe de alta parte, Constitutia revizuita (art. 126/9) a redus si mai drastic categoriile de acte exceptate de la controlul contencios, eliminand multe din actele necuprinse in acest control, initial prevazute de Legea nr. 29/1990, in prezent abrogata.

In literatura juridica[51], sub imperiul vechii reglementari, s-a realizat o grupare a acestor exceptii care, cu unele nuantari, o consideram, in general, si acum valabila.

1. O prima categorie de exceptii legale deriva din specificul raporturilor sociale in legatura cu care a intervenit actul dublat de calitatea subiectului emitent al manifestarii de vointa.

a. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum cele ale Presedintelui Romaniei si Guvernului (art. 126/6 din Constitutia revizuita si art. 5/1 lit. a din Legea nr. 554/2004). Legiuitorul nu a stabilit natura juridica a unor astfel de acte exceptate de unde concluzia ca ele, indiferent de regimul lor juridic[52] (legislativ sau administrativ) sunt scoase de sub controlul autoritatilor judecatoresti, potrivit legii in cauza, datorita relatiilor in legatura cu care intervin si a organelor de la care provin. Conform Constitutiei si legii organice aceste acte numai daca sunt administrative vor fi exceptate de la contenciosul administrativ, ceea ce nu ar exclude, de exemplu, incidenta contenciosului constitutional.

O prima precizare care se impune este aceea ca daca respectivele autoritati emit acte in afara acestor raporturi si ele intrunesc cerintele legale de control judiciar atunci vor fi susceptibile de cenzurare judecatoreasca in conditiile prezentei legi. O asemenea concluzie este cat se poate de fireasca deoarece, altfel, in mod contrar, am ajunge la teza gresita ca actele administrative emise in afara acestor raporturi ar iesi de sub incidenta contenciosului administrativ, ceea ce in mod evident nu putea fi in intentia legiuitorului.

A doua precizare se refera la faptul ca - data fiind pozitia autoritatilor publice legal implicate in aceasta exceptare - nu ar fi exclus ca alte organe de stat, inclusiv din subordinea lor, sa dispuna, prin alte acte juridice de autoritate, masuri de punere in executare a unor acte interesand raporturile cu Parlamentul. Nici aceste acte nu vor putea fi verificate judiciar, pe calea contenciosului, deoarece materia relatiilor la care se refera nu permite o asemenea operatiune, fiind fara relevanta identitatea autorului masurii de punere in executare.

b. Actele de gestiune[53] si administrare si, in general, contractele civile savarsite de stat in calitatea de persoana juridica de drept privat, si de autoritatile sale, de unitatile administrativ - teritoriale vizand patrimoniul privat sunt exceptate de la incidenta legii contenciosului administrativ datorita naturii lor neadministrative, desi noua reglementare nu le mai prevede.

Aceasta precizare a legii nu era necesara deoarece, asa dupa cum rezulta din continutul si scopul reglementarii, dispozitiile sale vizeaza numai actele administrative si cele asimilate lor provenind de la o autoritate publica, de aceea nici Constitutia revizuita nu a simtit nevoia sa reia aceasta exceptie si nici legea contenciosului.

O problema deosebita s-a pus sub regimul Legii nr. 29/1990, in legatura cu actele de gestiune[54] ale statului in cazul acelor manifestari de vointa producatoare de efecte juridice emise in legatura cu domeniul public al acestuia . Cum domeniul public poate fi gestionat si administrat atat prin acte civile cat si prin acte de autoritate, rezulta ca organul administrativ poate aparea in cadrul unui raport juridic in dubla sa calitate, de titular al puterii si de titular al patrimoniului, sau ca autoritate publica si ca persoana juridica de drept public (de exemplu, transmiterea folosintei unui teren apartinand domeniului public de interes local sau concesionarea unui serviciu public in beneficiul unui particular ).

Pentru a cunoaste cand un act juridic este emis de un organ de stat sau de o autoritate in calitatea sa de subiect inzestrat cu exercitiul autoritatii publice si cu atributul de persoana juridica de drept public, comparativ cu calitatea de persoana juridica civila (privata) - in functie de care opereaza si distinctia privind aplicabilitatea sau inaplicabilitatea contenciosului administrativ - va trebui sa avem in vedere unele elemente printre care enumeram: interesul (general sau particular) in vederea caruia actioneaza administratia[57], caracterul (unilateral sau bilateral) al vointei manifestate, posibilitatea ca actul juridic sa poata fi savarsit sau nu de orice persoana fizica sau juridica ori numai de catre o autoritate sau persoana juridica publica , precum si faptul ca actele civile sau de drept privat produc, de regula, numai raporturi juridice corespunzatoare, in vreme ce actele de autoritate (administrativa) pot genera, modifica sau desfiinta si raporturi de alta natura intemeiate pe acte incheiate pe baza unui act administrativ. In acest sens vor fi acte de autoritate, inclusiv cele vizand domeniul public, acele manifestari unilaterale de vointa privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic si pe care aceasta din urma nu le poate savarsi in mod obisnuit . Legea actuala (art. 2/1 lit. c) a transat, cel putin in privinta domeniului public, aceasta problema mai ales in materie contractuala asimiland actelor administrative, supuse regimului de contencios, contractele (administrative) incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice.

O a doua categorie de exceptii legale de la prevederile contenciosului administrativ se refera in exclusivitate la specificul raporturilor sociale in legatura cu care au intervenit actele administrative.

a.    Actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b) sunt exceptate de la controlul judiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relatiilor in care intervin. Este cazul actelor vizand probleme stric militare care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor privind conducerea trupei, in timp de pace sau razboi, ori privind indeplinirea serviciului militar. De aici concluzia ca exceptia vizeaza toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de la care provin, deci chiar daca apartin sau nu Ministerului Apararii Nationale, Ministerului Internelor si Reformei Administrative, Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, Guvernului sau oricarui alt organ de stat care ar emite asemenea acte in aceasta materie, in mod contrar, alte acte administrative provenind de la organele indicate dar emise in afara acestor raporturi[60] sunt supuse controlului de contencios judiciar daca vatama drepturi subiective sau interesele legitime.

b.   Sunt exceptate de la contencios actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau a celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor  care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Este destul de discutabila introducerea acestei largi categorii de exceptii printr-o lege organica contrar dispozitiilor constitutionale (art. 126/6) limitative, exprese si imperative, privitoare la exceptiile de la contencios cu toata posibilitatea contestarii lor judiciare numai pentru exces de putere.

Legea (art. 2/1 lit.n) a definit excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor publice prin incalcarea competentei legale sau a drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

In cazul primei categorii ce cuprinde actele administrative pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau a celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice exceptarea lor se face pentru aceleasi motive ca si in cazul actelor de comandament cu caracter militar, dat fiind obiectul deosebit de specific al relatiilor in care intervin indiferent de autorul actului.

In cazul celei de-a doua categorii de acte care privesc inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, enumerarea limitativa este deficitara, ignorand si alte calamitati care pot fi rezultatul activitatii umane (catastrofe nucleare) sau a unor factori naturali (epifitiile), omitandu-se conditionarea neatacarii lor in contencios in caz de urgenta, ceea ce permite, eventuale, abuzuri administrative.

Pe de alta parte, s-a facut remarca[61] asupra faptului ca legea ar fi trebuit, pentru a asigura o mai eficienta ocrotire a drepturilor si libertatilor cetatenesti intr-un stat de drept, sa excepteze actele de siguranta numai in cazul adoptarii lor in momente de criza cand este amenintata realmente siguranta statului, devenind astfel, din simple acte de autoritate, adevarate acte de guvernamant ce exced controlului judiciar.

3. O a treia categorie de exceptii neprevazuta de Constitutia revizuita, dar subinteleasa prin principiul neretroactivitatii legilor (art. 15/2), se refera la timpul in care a fost emis actul administrativ in sensul ca legea nu se aplica cauzelor anterioare intrarii sale in vigoare (30 de zile de la publicarea sa in Monitorul Oficial din 7 decembrie 2004).

O prima precizare se refera la faptul ca un act administrativ desi emis anterior noii legi dar pus in executare s-au aflat in curs de executare dupa intrarea ei in vigoare nu mai poate fi atacat in baza acestei legi, daca nu sunt intrunite conditiile de termene procedurale si procesuale.

A doua precizare vizeaza ipoteza in care, dupa intrarea in vigoare a legii, o autoritate ar anula, revoca sau suspenda un act administrativ emis anterior noii legi - refuzand sa-l repuna in vigoare ori executare sau sa emita actul legal solicitat - vatamand prin aceasta un drept subiectiv. O asemenea situatie intra sub prevederile acestui act normativ deoarece el nu excepteaza de la controlul sau decat actele anterioare intrarii sale in vigoare, dar nu si pe cele emise ulterior acestei date, chiar daca se refera la situatii sau acte anterioare respectivului moment.

A treia precizare are in vedere faptul ca reiterarea unor cereri si reclamatii adresate administratiei dupa intrarea in vigoare a legii dar care vizeaza situatii anterioare acestei date, indiferent ca si-au gasit sau nu o anumita rezolvare - in contradictie cu interesele solicitantului - nu determina curgerea unui nou termen de sesizare a justitiei, deoarece, in acest mod indirect, s-ar putea recurge in mod nelimitat la beneficiul actiunii procesuale[62].

A patra precizare are in vedere faptul ca in cazul exceptiei de nelegalitate vizand acte administrative unilaterale emis anterior Legii nr.554/2006 cauza de nelegalitate va fi finalizata prin raportare la normele in vigoare la data emiterii actului contestat (art.II/2)

4. O ultima categorie de exceptii de la Legea contenciosului administrativ, dar neenuntata in Constitutia revizuita, vizeaza (in totalitate) actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin legea organica, o alta procedura judiciara (art. 5/2).

In prima grupa intra actele de administratie activa supuse unui control judiciar prevazut prin lege speciala, chiar daca respectivele acte intrunesc toate conditiile de a fi supuse controlului judecatoresc de contencios administrativ, nefiind cuprinse in celelalte exceptii ale legii in cauza.

O prima precizare necesara in acest sens vizeaza formularea legala referitoare la procedura judiciara prevazuta prin lege organica speciala pentru actele exceptate de la contencios, in care sens rezulta ca respectiva procedura trebuie neaparat sa fie stabilita prin lege organica, deci nu prin act normativ inferior, inclusiv administrativ[63], ceea ce socotim a fi pe deplin valabil si pentru instituirea jurisdictiilor administrative intrucat, altfel, s-ar crea posibilitatea nelimitata acordata autoritatilor executive de
a-si putea scoate propriile acte de sub orice forma de control judiciar, instituindu-si propriile proceduri jurisdictional-administrative .

O a doua precizare are in vedere necesitatea clarificarii termenului folosit in text si anume cel de "lege organica". Consideram ca notiunea are in vedere clasificarea obisnuita a legilor, dupa forta efectelor produse, constitutionale, organice si ordinare, in acest sens, o lege ordinara nu ar putea institui calea judiciara pentru modificarea sau desfiintarea unor acte administrative pentru a le scoate de sub controlul de contencios general instituit prin lege organica.

In cea de a doua grupa intra actele administrative jurisdictionale care pot fi atacate direct la insistenta de contencios, daca reclamantul nu intelege sa utilizeze toate caile jurisdictionale instituite in beneficiul sau (art. 6/2) si cand termenul judiciar la instanta de fond este de 15 zile de la comunicarea solutiei.

Formularea legala este deficitara deoarece nu face distinctie intre actele administrative nejurisdictionale sau de administratie activa - care beneficiaza de o jurisdictie administrativa - si actele administrative jurisdictionale care sunt rezultatul solutionarii unui litigiu purtat cu administratia avand ca obiect un act sau un fapt administrativ si cand tot administratia solutioneaza, in cadrul unei jurisdictii speciale, cauza pronuntand o hotarare sau un act administrativ jurisdictional care, la randul sau, poate beneficia, sau nu, dupa caz, de o alta cale jurisdictionala administrativa.

Evident avem in vedere doua situatii distincte pornind de la prevederea constitutionala (art. 21/4) conform careia jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite reiterata de legea contenciosului (art. 6/1).

In acest sens un act administrativ, intr-o prima ipoteza, supus unei jurisdictii administrative speciale poate fi atacat, dupa efectuarea procedurii prealabile administrative (tot in 30 de zile) la instanta de contencios intrucat reclamantul renunta la beneficiul jurisdictiei administrative, dar si actul administrativ jurisdictional pronuntat intr-un litigiu vizand un asemenea act va putea fi si el atacat direct la instanta de fond in contencios, urmand procedura judiciara specifica in materie, indiferent de treapta (prima, intermediara sau ultima) a jurisdictiei speciale de la care provine, fara a mai parcurge insa si procedura administrativa prealabila judecatii, daca reglementarea speciala nu o mai cere.

Evolutia modului de aplicare a Legii nr. 1/1967 in aceasta materie impune unele constatari datorita tendintelor manifestate de anterioara practica judiciara care considera ca exercitarea unei cai administrative de atac expres prevazute ori in termene expres indicate, precum si emiterea, in urma utilizarii caii de atac, a unui act administrativ de solutionare care poate avea un caracter definitiv (consacrat legal) - de cele mai multe ori aceste elemente fiind luate in considerare in mod separat - confera de drept caracter jurisdictional caii de atac sau actului juridic de solutionare a ei. Aceasta a permis o extindere cu totul nejustificata a exceptiei de la art. 14 lit. c a legii anterioare, scotandu-se de sub incidenta ei numeroase categorii de acte administrative care nu ar fi trebuit sa apartina exclusiv jurisdictiei administrative[65].

Prima precizare trebuie facuta cu privire la notiunea de "cale jurisdictionala de atac". Faptul ca norme legale prevad pentru un act administrativ o anumita cale de atac - cu indicarea unor termene sau organe, diferite de regulile cadru (stabilite prin Ordonanta nr. 27/2002) - nu poate duce la concluzia ca suntem in prezenta unei proceduri jurisdictionale, in timp ce neindicarea acestor elemente sa duca la prezumtia lipsei oricarei proceduri administrative de natura jurisdictionala. Intr-adevar, in cazul actelor administrative caile de atac pot reprezenta doar un element in ansamblul trasaturilor care definesc procedura jurisdictionala sau actele jurisdictionale, motiv pentru care ele nu pot fi privite in mod izolat in definirea caii de atac ca fiind jurisdictionala sau a unui act ca fiind jurisdictional. De aceea, nu orice cale de atac administrativa reglementata si nu orice act administrativ emis in urma exercitarii ei reprezinta intotdeauna o cale jurisdictionala si un act jurisdictional. In acest sens, de exemplu, Legea nr. 29/1990 a exceptat de la controlul judiciar cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor privitoare la ele nu pentru ca actele si masurile administrativ-financiare in aceasta materie ar fi supuse intotdeauna unei proceduri jurisdictionale de natura administrativa deosebita - in acest caz nu le-ar fi reglementat separat, prin art. 3, ci le-ar fi cuprins in exceptia de la art. 4 - ci pentru ca a avut in vedere, in primul rand, un control administrativ deosebit de specializat cu privire la aceste acte exercitat de o anumita categorie de autoritati executive.

A doua precizare are in vedere faptul ca in ipoteza in care norme legale indica expres ca organul ierarhic superior este competent sa solutioneze calea de atac aceasta prevedere nu este suficienta, prin ea insasi, pentru a determina constituirea unei jurisdictii. Cum Legea contenciosului administrativ prevazand obligativitatea procedurii administrative prealabile face si ea
referire expresa la autoritatea administrativa ierarhic superioara
(art.7 alin. 1) inseamna ca s-a avut in vedere recursul ierarhic obisnuit, necontencios. Cu atat mai mult atunci cand norme legale indica doar organul de rezolvare a recursului, desemnand in acest sens chiar pe autorul actului sau conducerea acestuia, ideea jurisdictiei speciale trebuie, in principiu, respinsa altfel s-ar ajunge la concluzia, eronata, ca organul a carui act este atacat devine chiar judecatorul propriei cauze ceea ce nu este specific, in general, jurisdictiei, ci doar simplului recurs necontencios.

Concluzia generala a acestor precizari este aceea ca numai luand in considerare toate elementele specifice activitatii jurisdictionale (obiect, termen, cale de atac, organ de solutionare, stabilitatea actului cat si procedura ei de desfasurare) vom putea stabili daca suntem in prezenta unei cai jurisdictional-administrative sau nu si a unui act corespunzator, ceea ce are importante consecinte practice sub aspectul incidentei prevederilor generale ale Legii contenciosului administrativ, ori ale celor speciale privind recursul direct la Inalta Curte de Casatie si Justitie in cazul unor asemenea acte.

Ramane, insa, o mare problema de drept, aplicarea prevederii constitutionale (art. 21/4) in conformitate cu care jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Probabil s-a dorit formularea unui principiu, omitandu-se cazurile cand este obligatorie exercitarea lor conform prevederilor din legi speciale, mai ales cand ele sunt si conditii prealabile actiunii in contencios administrativ. In orice caz este greu de imaginat o actiune in contencios lipsita de incercarea prealabila de rezolvare a litigiului pe cale amiabila, administrativa, ori prin evitarea jurisdictiei administrative obligatorii pentru despagubirea la expropriere sau pentru restituire in materie financiara.

3. Cazuri speciale de aplicare a legii contenciosului administrativ[66] sau a unor prevederi de contencios special

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementeaza cadrul general de exercitare al controlului judiciar asupra activitatii executive a administratiei publice (intocmai ca si Legea nr. 1/1967 si Legea nr. 29/1990, in prezent abrogate, in privinta carora doctrina si practica judiciara erau in acest sens, unanim de acord)[67], intrucat verificarea jurisdictionala se face in

conditiile[68] prevazute de ea si pentru orice situatie apta de a cadea sub incidenta acesteia . Alaturat respectivei forme principale de control general al legalitatii exercitate asupra autoritatilor executive mai exista si numeroase alte modalitati reprezentand cazuri speciale de verificare, tot directa si pe cale judiciara, in aceeasi materie, dar care vizeaza situatii expres prevazute, prin reglementari distincte .

Desi exista doua forme diferite de verificare judiciara, una generala si alta speciala (sau, mai bine zis, o modalitate a formelor particulare), raportul dintre ele nu este de compatibilitate - cum s-ar parea ca rezulta din denumirea lor - ci, dimpotriva, de incompatibilitate, deoarece ele nu se intregesc reciproc (ca partea generala cu cea speciala a unor legi sau coduri), intrucat unde isi are aplicabilitatea o anumita modalitate cealalta este exclusa cu desavarsire. Consecvent acestor situatii legiuitorul a pastrat constant, prin reglementarile in materie, mentionata distinctie[71], pentru ca ulterior adoptarii Legii contenciosului administrativ , sa fie reglementate - inclusiv prin Constitutie - cazuri speciale de aplicare a legii precitate in diverse situatii.

In acest nou context legislativ se pune intrebarea daca nu cumva printr-o asemenea noua modalitate de abordare a reglementarilor in materia verificarii judiciare a administratiei legea cadru nu risca sa devina doar actul normativ de principiu care sa-si gaseasca aplicabilitatea numai atunci cand exista situatii speciale prevazute prin norme distincte. Precizam, de la bun inceput, ca o asemenea posibilitate este exclusa, Legea nr. 554/2004 ramanand sediul principal al materiei dar care, in anumite cazuri, dobandeste - in temeiul unor prevederi speciale - o aplicabilitate specifica in privinta unor conditii de realizare si chiar unele efecte deosebite in privinta exercitarii controlului judiciar.

Problema supusa analizei ne este prilejuita de unele prevederi cuprinse in Constitutie si in Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 si care fac trimitere expresa la Legea contenciosului administrativ.

Legea initiala a administratiei publice locale nr. 69/1991[73] a suferit, printre altele, modificari importante si in privinta cazurilor specifice de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 , reluate in noua Lege a administratiei publice locale nr. 215/2001, tratate in cele ce urmeaza si care vor suferi adaptarile impuse de noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificarile ulterioare si Legea nr.286/2006 de modificare si completare a Legii nr.215/2001 privind administratia publica locala, republicata in 2007.

1. Neconstituirea consiliului local (nou ales)

Art. 31 alin. 3 cuprinde o prevedere izvorata dintr-o practica administrativa de mai multi ani, rezultata din aplicarea legii organice a administratiei, respectiv greutatile intampinate in constituirea consiliului local nou ales, in urma procesului electoral, prin neintrunirea cvorumului legal, situatie constatata prin ordinul prefectului.

Sedinta este legal constituita daca la ea participa cel putin majoritatea consilierilor alesi si validati. Daca nu se asigura aceasta majoritate se organizeaza peste 3 zile o noua sedinta in aceleasi conditii. Daca nici a doua convocare nu este legala are loc o alta peste 3 zile. Cvorum legal ce se cere a fi indeplinit la a treia convocare consecutiva a autoritatii locale fiind dintre cei alesi, iar daca nici atunci nu se intruneste numarul cerut prefectul va sesiza instanta de judecata, in maxim 3 zile de la data ultimei convocari, hotararea trebuind pronuntata in maximum 3 zile de la sesizarea justitiei si poate fi atacata cu recurs. Locurile declarate astfel vacante, daca nu pot fi ocupate cu supleantii de pe listele electorale se organizeaza noi alegeri.

Specificul actiunii judiciare in acest caz consta in urmatoarele:

a. existenta unui proces-verbal de sedinta care sa constate vacante locurile consilierilor absenti nemotivati la oricare din cele trei sedinte consacrate consiliului nou ales, iar aceasta absenta sa nu permita reunirea majoritatii membrilor alesi;

b. imposibilitatea inlocuirii consilierilor alesi, dar absenti, cu supleanti de pe listele de candidati care sa poata ocupa locurile devenite, astfel, vacante[77], daca nu in totalitate, macar pana la realizarea majoritatii legale (pentru ca altfel trebuiesc organizate alegeri de completare cu caracter partial);

c. actiunea e introdusa de prefect;

d. termenul de exercitare al actiunii este de 3 zile de la ultima sedinta convocata si nedesfasurata;

e. hotararea primei instante judiciare se poate ataca cu recurs.

Dizolvarea de drept a consiliului local pentru nefunctionalitate.

Art. 55 alin. 1 a izvorat tot din nevoi practice legate de nefunctionalitatea consiliului legal constituit dar care neintrunindu-se (timp de 2 luni consecutiv) sau neadoptand hotarare (3 sedinte ordinare consecutive) ori pierzand consilieri (sub jumatate plus unu si nu se poate completa cu supleanti) este dizolvat de drept.

Reglementarea anterioara se multumea sa prevada (art. 25/2 din Legea nr.69/1991) doar necesitatea comunicarii acestei dizolvari prefectului si organizarea de noi alegeri, in vreme ce conform actualei reglementari prefectul ia act de dizolvarea (de drept) comunicata de primar, actionand in consecinta, pentru organizarea alegerilor anticipate.

Specificul actiunii judiciare in acest caz consta in urmatoarele:

a. existenta unui proces-verbal (cu caracter constatator, declarativ) din care sa rezulte ca consiliul nu s-a intrunit timp de doua luni consecutiv sau nu a adoptat in trei sedinte consecutive ordinare nici o hotarare ori numarul consilierilor a scazut sub jumatate[78] (neputandu-se completa cu supleanti);

b. Primarul, viceprimarul sau secretarul, precum si orice persoana interesata sesizeaza instanta de contencios.

c. Hotararea judecatoreasca este definitiva.

d. Impotriva hotararii judecatoresti in prima instanta se va putea exercita calea de atac a recursului, specifica actiunilor in contencios, sentinta fiind definitiva nu si irevocabila.

Noile alegeri se vor putea convoca numai dupa expirarea termenului de 30 zile de la perioada in care trebuia introdusa actiunea judiciara sau dupa ramanerea definitiva (si irevocabila) a hotararii judecatoresti de respingere a actiunii.

3. Atacarea in justitie a masurii validarii sau invalidarii mandatului de consilier si a celui de primar

Art. 30 consacra posibilitatea atacarii in cadrul procedurii contencioase, de catre cei interesati, a hotararii judecatoresti privind validarea sau invalidarea mandatelor[79].

Hotararea judecatoreasca nu este definitiva si irevocabila, ceea ce permite atacarea ei, instanta urmand a se pronunta in 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, dupa caz, in conditiile procedurii civile comune.

Legea reglementeaza situatia invalidarii mandatului primarului (art. 58), consacrand posibilitatea atacarii acestei masuri de catre cel interesat in conditiile similare cu consilierii.

4. Suspendarea din functie a consilierului[81], a primarului si a viceprimarului

Aceasta suspendare opereaza in urmatoarele conditii (art. 56 alin. 1, 2, 3 si art. 71 alin. 1, 2, 3, 4, 5):

a. existenta unei sesizari adresata prefectului de catre instanta judecatoreasca cu privire la consilierul sau primarul arestat preventiv pentru savarsirea unei fapte penale;

b. durata suspendarii se intinde pana la incetarea starii de arest[82];

c. comunicarea catre cel in cauza, de indata, a ordinului de suspendare.

Actiunea in contencios avand ca obiect anularea ordinului de suspendare nu a fost reglementata de Legea nr. 215/2001 si se va introduce in justitie conform Legii nr. 554/2004 dupa luarea la cunostinta, de catre cel in cauza, a actului prefectului[83].

In cazul viceprimarului se aplica aceleasi prevederi cu mentiunea ca suspendarea este dispusa de consiliul local prin hotarare adoptata cu majoritatea voturilor (art. 77/1-5).

Daca persoana suspendata este gasita nevinovata (prin ordonanta procurorului ori hotararea instantei de judecata) aceasta are dreptul la despagubiri in conditiile legii (art. 56/3 si 71/4).

5. Incetarea de drept a mandatului primarului (art.72 din Legea nr.215/2001 modificata prin Legea nr.286/2006 republicat in 2007, coroborat cu art.15/2 din Legea nr.393/2004 modificata prin Legea nr.249/2006.

Aceasta ipoteza, reglementa, in redactarea initiala a Legii nr.69/1991, demiterea primarului in cazul actelor sale care contraveneau intereselor generale ale statului sau incalcau ordinea de drept, cat si in situatia compromiterii cu rea-credinta a intereselor localitatii.

Cum in practica s-a dovedit ca motivarea demiterii era, relativ, vaga, generand multiple abuzuri[84] (iar coroborarea art. 41 cu art. 34, din redactarea initiala a legii, nici nu putea fi un model juridic de solutionare), prin reglementarea Legii nr.215/2001 in formularea initiala (art. 72/2 lit. i) a limitat cauzele demiterii (intocmai ca si in cazul dizolvarii consiliului) numai pentru ipoteza acelor acte normative ale primarului anulate irevocabil de justitie. Ulterior art.15/2 din Legea 393/2004 modificat de Legea nr.249/2006 a reglementat incetarea de drept a mandatului primarului in care sens:

a. trebuie sa existe un caz de incetare de drept a mandatului;

b. existenta unui ordin al prefectului;

c. actiunea in contencios se va introduce in termen de 10 zile de la aducerea ordinului prefectului la cunostinta primarului, fara a mai fi necesara procedura administrativa prealabila, hotararea judecatoreasca fiind definitiva si irevocabila.

Incetarea mandatului consilierului

Aceasta incetare opereaza (art. 9/1 lit. c, d, e, din Legea nr.393/2004), printre altele, in cazurile:

imposibilitatii exercitarii mandatului pe o perioada mai mare de 6 luni consecutive;

schimbarea domiciliului intr-o alta unitate administrativ teritoriala;

lipsa nemotivata de la mai mult de 3 sedinte consecutive ale consiliului.

Hotararea consiliului dispusa in aceasta situatie poate fi atacata la instanta de contencios administrativ in termen de 10 zile de la comunicare. Procedura administrativa prealabila judecatii nu se efectueaza iar hotararea pronuntata este definitiva si irevocabila.

Dreptul la actiunea in contencios a prefectului

Acest drept opereaza fata de actele administrative ilegale ale autoritatilor locale (prevazut initial de art. 26 Legea nr.340/2004 din Ordonanta de Urgenta nr.179/2005 asa cum a fost modificat prin Legea nr.181/2006, modificat prin art.1/8 din Legea nr.262/2007).

Conditiile exercitarii actiunii vizeaza:

a. actele normative si individuale ilegale ale autoritatilor locale si judetene[85], cu exceptia celor de gestiune curenta;

b. nu se mai consacra necesitatea, si pentru prefect, a recursului administrativ prealabil actiunii judiciare, in termen de 30 de zile de la comunicare, desi autoritatile locale au obligatia sa-i comunice actele si sa semnaleze eventualele ilegalitati;

c. introducerea actiunii de catre prefect se face in termen de 6 luni de la comunicarea actului apartinand autoritatii locale sau judetene, ori de la data cunoasterii existentei actului, iar pentru motive temeinice nu mai tarziu de 1 an de la comunicarea acestuia.

Cu privire la termenul de introducere a actiunii de catre prefect se impun unele precizari.

In primul rand, acesta este un termen de decadere[86] (iar nu de prescriptie, de drept public, "sui generis", etc.), ceea ce inseamna ca el nu poate fi intrerupt, suspendat, nu cunoaste repunerea sau reluarea cursului, prefectul neavand - dupa unele opinii -, ca si ceilalti reclamanti in contencios, si o limita maxima de pana la un an (socotita de la emiterea actului a carui anulare se cere) in care sa poata solicita instantei de judecata desfiintarea actului ilegal. Termenul de introducere a actiunii judiciare curgand de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal si in cazul in care nu a operat comunicarea lui, deci de 6 luni, iar pentru motive temeinice pana la un an (art. 11/3), in vreme ce actele administrative normative pot fi atacate oricand, cat timp sunt in vigoare (art. 11/4), inclusiv ordonantele guvernului.

Totusi, apreciem ca, fata de prevederile initiale, inclusiv cele modificate ale Legii contenciosului administrativ, prefectul are facultatea de a sesiza administratia locala asupra actelor administrative apreciate ca ilegale, putand ataca si direct in instanta actele ilegale.

In al doilea rand, autoritatile locale trebuie sa comunice, din oficiu, in maximum 5 zile de la emitere ori semnare sau adoptare (daca legea nu prevede un alt termen, ca de exemplu cazul actelor ilegale ce se comunica de indata dar nu mai tarziu de 10 zile), toate actele lor spre luare la cunostinta prefectului (art. 48 115/2,3,4 din Legea nr. 215/2001).

In al treilea rand[88], prefectul are la dispozitie un interval pentru a se pronunta asupra legalitatii actului administrativ (socotit de la data comunicarii efectuate de autoritatile locale pana la intervalul de 5 zile anterioare publicarii reglementarii locale si in care trebuie sa sesizeze autoritatile locale pentru reexaminarea actului pretins ilegal) la expirarea carora urmeaza sa introduca actiunea judiciara, avand in acest sens, un termen de 6 luni de dispozitie, indiferent ca a primit sau nu comunicarea negativa a administratiei locale, calculat la momentul cunoasterii existentei actului.

d. actul atacat in justitie se suspenda de drept pe durata judecatii;

e. in conformitate cu prevederile art. 48 alin. 2, aducerea la cunostinta publica a hotararilor normative ale consiliului se face numai dupa expirarea celor 5 zile de la comunicarea actului catre prefect sau dupa ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii judecatoresti prin care actiunea prefectului a fost respinsa. Oricum, actiunea prefectului in justitie se poate exercita oricand cat timp actul normativ este in vigoare.

7. Dreptul la sanctiunea in contencios pe motivul nulitatii notarii locale (art.46)

Orice persoana interesata poate cere instantei sa constate nulitatea hotararii adoptate prin participarea directa a consilierului, a sotului acestuia, a afinilor si rudelor care au interese patrimoniale in problema dezbatuta.

4. Procedura controlului judecatoresc direct asupra actelor administrative bazata pe Legea contenciosului administrativ

Dupa realizarea procedurii administrative prealabile, in termenul corespunzator soldata cu nerezolvarea favorabila a reclamatiei sau cu o necomunicare a raspunsului, cel in cauza (reclamantul - persoana fizica sau juridica) se poate adresa instantei de judecata cu o cerere de chemare in judecata privind anularea (totala sau partiala) a actului administrativ, actiunea bazata pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedura judecatoreasca, deosebita de dreptul comun, pentru solutionarea litigiilor administrative, avand o serie de particularitati diferite de procedura civila, cu ale carei dispozitii se intregeste Legea contenciosului administrativ.

Reclamantul, subiect de sesizare, in procesele de contencios, poate fi:

Orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata de catre o autoritate publica printr-un act administrativ intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, inclusiv tertul vatamat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 si 2);

Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii de a-si realiza atributiile nu poate fi inlaturat decat prin justitie, petitionarul dobandind de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat de instanta (art. 1/3);

Ministerul Public, atunci cand in exercitarea atributiilor legale, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor emise cu exces de putere cu acordul prealabil al acestora va sesiza instanta de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau juridice vatamate, ce urmeaza a fi citata in calitate de reclamant (art. 1/4);

daca Ministerul Public apreciaza ca excesul de putere, concretizat in emiterea unui act administrativ normativ vatama un interes legitim public va sesiza instanta de contencios de la sediul autoritatii publice eminente (art. 1/5);

Prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, orice subiect de drept public vatamata intr-un drept sau interes legitim poate introduce actiune in contencios (art. 1/8);

autoritatea publica eminenta a unui act unilateral nelegal poate solicita instantei de contencios anularea acestuia in cazul in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil producand efecte juridice, urmand ca in cazul admiterii actiunii, instanta sa se pronunte, la cerere, si asupra validitatii actelor juridice incheiate (art. 1/6), in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse;

persoana vatamata prin ordonante sau dispozitii din ordonante de guvern neconstitutionale (art. 1/6).

Cererea de chemare in judecata va fi insotita de inscrisul constatator al actului administrativ atacat, ori instanta il poate cere autoritatii parate si, adaugam noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamatiei administrative prealabile (copie dupa ea, dovada depunerii sau expedierii ei in termen) eventual raspunsul negativ al executivului, daca acesta exista, etc. Actiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevazute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile in bani), cu exceptia actiunilor vizand contractele administrative. In cazul admiterii actiunii taxa se restituie platitorului in temeiul hotararii judecatoresti ramase definitive.

Cererea de chemare in judecata are ca obiect anularea (totala sau partiala) sau modificarea actului administrativ ori (si) acordarea de despagubiri pentru vatamarea produsa, in ipoteza in care se cere numai anularea actului fara acordarea de despagubiri - deoarece intinderea pagubei nu-i era cunoscuta reclamantului la data introducerii actiunii in anulare - termenul de prescriptie pentru cererea de despagubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.

Termenul de sesizare a instantei de judecata cu actiunea in anulare este de 6 luni de la data comunicarii solutiei (nefavorabile) data reclamatiei sau de la data pana la care ar fi trebuie comunicat raspunsul de catre autoritatea emitenta. Daca petentul s-a adresat si autoritatii superioare termenul judiciar procesual curge de la comunicarea solutiei acelui organ, in toate cazurile introducerea cererii la instanta nu se poate tace mai tarziu de un an de la data comunicarii actului a carui anulare se cere.

Competenta teritoriala a instantei de judecata este determinata de domiciliul reclamantului si nu al paratului - ca in dreptul comun.

A. Competenta materiala in contencios

In privinta competentei[89] reglementarile organice si procedurale cuprind, printre altele, numeroase dispozitii procesuale aplicabile instantelor de judecata in litigiile pe care le solutioneaza si avand ca obiect activitatea publica a executivului, fie ca ele sunt de natura explicita sau implicita prin modul lor de formulare.

I. O prima grupa de probleme vizeaza competenta de fond a instantelor judecatoresti in materia administrativa.

In primul rand, judecatoriile judeca, in prima instanta - conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. - toate procesele si cererile (inclusiv cele vizand administratia, adaugam noi), in afara de cele date prin lege in competenta altor instante.

O prima constatare se refera, in materia analizata, la faptul ca daca o anumita categorie de litigii in legatura cu administratia nu sunt nominalizate ca fiind de contencios administrativ[92] sau actiunea judiciara nu intruneste conditiile prevazute in Legea nr. 554/2004 ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile in materia verificarii judiciare a unui aspect determinat al activitatii executive , atunci litigiul trebuie solutionat de judecatorie in prima instanta in temeiul prevederilor privind competenta generala a acesteia. Asa este, de exemplu, cererea de despagubire pentru prejudiciile cauzate de administratie in legatura cu actele si faptele de autoritate, formulata in temeiul prevederilor art. 998 si urm. din Codul civil (si intemeiata pe exceptia de ilegalitate).

O a doua constatare are in vedere faptul ca ori de cate ori un text normativ face referire la faptul ca o anumita situatie conflictuala cu administratia se rezolva de instanta potrivit legii sau se va nominaliza judecatoria in privinta competentei sale in aceeasi materie inseamna ca aceasta din urma instanta va fi indreptatita sa solutioneze astfel de litigii potrivit normelor generale[96] (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. 3) vizand orice alte materii date prin lege in competenta ei .

In al doilea rand, tribunalele isi pastreaza competenta in prima instanta in privinta actiunilor (proceselor si cererilor) in materie de contencios administrativ in afara celor date in competenta curtilor de apel (realizandu-se o corelare partiala intre dispozitia art. 2 alin. l lit. c, c. p. civ. - astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 - cu prevederea de principiu a art. 10/l teza a I-a din Legea nr. 554/2004 si a reformularii aduse de art. VII pct. 1 din prima lege).

O prima precizare are in vedere faptul ca tribunalele isi pastreaza competenta de prima instanta nu numai cu exceptia vizand curtea de apel dar si cu exceptiile vizand atat judecatoria (art. l alin. 2 si 3 c. p. civ.), precum si cu orice alte exceptii in materia administrativa de competenta altor instante specializate precum Curtea Constitutionala (in cazul decretelor prezidentiale si a ordonantelor guvernamentale). Conform legii actuale in materie (art. 10/1 teza a I-a) competenta in prima instanta, cu complet de 2 judecatori revine tribunalului in urmatoarele litigii care privesc:

actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene;

taxele si impozitele, contributiile, datoriile vamale si accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei, daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel.

O a doua precizare se refera la competenta speciala a tribunalului vizand procesele si cererile in materie de expropriere (art. 2 pct. 1 lit. e).

Cea de-a treia precizare are in vedere faptul ca tribunalul judeca in prima instanta in orice alta materie data prin lege in competenta sa (art. 2 pct. 4), de pilda, in materia contestatiilor asupra modului de punere a candidaturilor electorale in circumscriptiile judetene pentru alegerile la acest nivel (art.48/5 din Legea nr.67/2004).

In al treilea rand, curtile de apel dobandesc o atributie derogatorie, in prima instanta, in privinta proceselor si cererilor in materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autoritatilor si institutiilor administratiei publice centrale, mai putin ale autoritatilor deconcentrate si a celor publice judetene si a municipiului Bucuresti (a se vedea Ordonanta de urgenta nr.138/2000 si nr. 58/2003 modificata prin Legea de aprobare nr.795/2004).

Prima precizare, de fond, vizeaza obiectul actiunii in contencios care nu se reduce, asa cum s-ar parea ca rezulta din lege, numai la actele autoritatilor indicate, ci vizeaza si faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat si nesolutionarea in termen de catre administratie a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l si art. 2/2 din Legea nr. 554/2004). Conform legii (art. 10/1 teza a II-a) competenta in prima instanta cu complet de 2 judecatori revine sectiei de contencios administrativ si fiscal a Curtii de Apel in litigiile care privesc:

actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale;

taxele si impozitele, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei, daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel.

A doua precizare se refera la circumscrierea mai exacta a paratului din litigiu in contencios in lumina noii terminologii folosite de legislatia modificatoare in sensul ca acesta este o "autoritate publica", iar nu o "autoritate administrativa" (ultima notiune utilizata de Legea contenciosului administrativ nr.29/1990) ceea ce delimiteaza net problema calitatii procesual-pasive[98].

A treia precizare vizeaza categoriile de autoritati executive a caror activitate intra sub jurisdictia de prima instanta a curtilor de apel si anume autoritatile administratiei publice centrale, respectiv ministerele, alte autoritati neministeriale de acelasi nivel (de pilda, Banca Nationala, Serviciul Roman de Informatii)[99], indiferent de modul lor de infiintare prin lege (organica sau ordinara) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) si de modul lor de subordonare (fata de Guvern sau de alte autoritati centrale administrative sau neadministrative, Parlament, Presedinte, etc.).

In schimb, serviciile publice[100] deconcentrate la nivel judetean (inclusiv cele de la nivelele inferioare , teritoriale, apartinand ministerelor si celorlalte organe centrale din care am inlatura numai autoritatile din teritoriu strict subordonate organelor centrale - (dupa caz, autoritati militare sau militarizate) cu toata ramificatia diferentiata sau nu la nivelul unitatii administrativ-teritoriale -, ca si institutiile acestora din teritoriu (scoala, spital, etc.) intra in competenta de solutionare a tribunalelor.

Au fost scoase din competenta Curtilor de Apel (conform Ordonantei nr. 138/2000 si mentinute de Ordonanta nr. 58/2003), fiind incredintate tribunalelor litigiile privind:

- prefecturile (aparatul propriu[103] sau institutia prefectului), inclusiv prefectul si subprefectul;

- autoritatile publice judetene si a municipiului Bucuresti, categorie care include consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, presedintele, vicepresedintii si secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne[104], precum si serviciile publice exterioare (de nivel judetean) - din subordinea consiliilor judetene, daca acestea sunt organizate.

II. Un al doilea grup de probleme se refera la competenta de control judecatoresc[105] exercitata asupra administratiei publice.

In primul rand. judecatoriile judeca plangerile impotriva hotararilor autoritatilor administrative publice cu activitatea jurisdictionala (si ale altor organe cu astfel de activitate) in cazurile prevazute de lege (art. I pct. 1/2 din Codul de procedura civila).

O prima precizare care se impune are in vedere faptul ca normele speciale trebuie sa specifice in mod expres ca plangerea sau calea de atac impotriva actului de jurisdictie se solutioneaza de judecatorie, nefiind suficienta o prevedere de genul "se solutioneaza de instanta de judecata" intrucat este prea generala, dar nici "se solutioneaza potrivit Legii contenciosului administrativ" deoarece intr-o asemenea ipoteza s-ar realiza doar o simpla trimitere la prevederea art. 10 coroborat cu art. 6/2 din legea precitata care consacra competenta instantei judiciare si pentru actele administrative jurisdictionale dupa nivelul teritorial al autoritatii eminente, nefiind o trimitere la prevederile exceptionale din Codul de procedura civila (art. 1/1 alin. 2) ce consacra competenta judecatoriei.

O a doua precizare, in aceeasi materie, are in vedere faptul ca daca instantele de contencios detin competenta generala in materia controlului judiciar al actelor administrative de jurisdictie, in conditiile Legii nr. 554/2004, in schimb judecatoria detine, prin corelare, o competenta speciala doar pentru cazurile expres prevazute prin reglementari distincte.

O a treia precizare vizeaza actul normativ care instituie o asemenea competenta in beneficiul judecatoriei si care nu poate fi decat legea (organica sau ordinara)[106] si in nici un caz un act obisnuit al executivului .

In al doilea rand, Tribunalului Municipiului Bucuresti i
s-au incredintat in mod exceptional solutionarea unor procese si cereri in materie de acte administrative jurisdictionale in cazuri expres[108] prevazute vizand creatia intelectuala si proprietatea industriala altele decat cele enuntate in art. 2 alin. l, lit. d ca fiind de competenta tribunalelor.

III. In sfarsit, o ultima grupa de probleme vizeaza competenta instantelor judecatoresti de a solutiona caile de atac impotriva hotararilor instantei inferioare avand ca obiect litigii de natura administrativa, respectiv exercitarea controlului judiciar.

In primul rand, este de facut precizarea ca hotararile judecatoriilor prin care se solutioneaza plangerile sau o alta cale de atac impotriva actelor autoritatilor administratiei publice cu activitate jurisdictionala sunt definitive[110] nefiind supuse, in mod obisnuit, apelului, ci numai recursului.

In al doilea rand, tribunalele judeca recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii in ultima instanta[111], numai in cazurile expres prevazute de lege.

In al treilea rand, in materie de contencios administrativ Curtea de Apel judeca recursurile, impotriva hotararilor tribunalelor judetene date in prima instanta si, respectiv, in al doilea caz, Inalta Curte de Casatie si Justitie judeca recursurile impotriva hotararilor date de Curtile de apel in prima instanta.

B. Judecata in fond

Actiunea in justitie se introduce impotriva autoritatii administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul ca reclamatia administrativa a fost introdusa si la organul executiv ierarhic superior acestuia. Ea poate fi indreptata si impotriva unei autoritati lipsite de personalitate juridica civila, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul judiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea juridica
procesual-civila a autoritatilor parate, insa in ipoteza in care cererea de chemare in judecata urmareste sa solutioneze si unele aspecte de natura patrimoniala va trebui sa apara - alaturi de organul de stat parat, dar lipsit de personalitate juridica, - si autoritatea superioara ierarhic care dispune de personalitate juridica apta sa raspunda potrivit legii civile si care dobandeste astfel, o situatie de coparticipare procesuala pasiva necesara, obligatorie si speciala pentru a suplini lipsa personalitatii juridice civile a autorului ilegalitatii care nu poate raspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun.

Actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat, emis sau incheiat actul daca se solicita si plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat, in scopul de a-i face opozabila hotararea de admitere a actiunii in temeiul careia va putea fi obligat solidar la plata daunelor impreuna cu autoritatea executiva din care face parte.

Primind cererea de chemare in judecata instanta fixeaza de urgenta termenul pentru solutionarea ei in sedinta publica. Precizam ca tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instante de fond si nu ca instante de apel sau recurs. Instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii a carui act este atacat sa-l comunice de urgenta (daca reclamantul nu l-a depus) impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei (pe care instanta le socoteste utile).

Inscrisul constatator al actului administrativ in discutie precum si lucrarile prevazute se vor depune in termenul stabilit de instanta sub sanctiunea platii de catre conducatorul autoritatii executive a unei amenzi reprezentand 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata incasata in beneficiul statului.

In cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instantei sa suspende executarea actului administrativ pana la solutionarea actiunii. Instanta va solutiona de urgenta cererea de suspendare, cu citarea partilor, iar hotararea pronuntata in acest caz este executorie de drept, putandu-se ataca cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare, ceea ce nu suspenda executarea hotararii in cauza.

Consideram ca cererea de suspendare poate fi introdusa chiar odata cu sesizarea instantei de judecata cu privire la anularea actului dar si pe tot parcursul judecatii tocmai pentru a se putea evita oricand producerea de pagube iminente. Mai mult, legea permite (art.14), pentru aceleasi considerente, solicitarea suspendarii judiciare chiar si de introducerea actiunii propriu-zise in contencios dar sub sanctiunea incetarii suspendarii, daca actiunea nu se introduce in termen de 60 de zile de catre reclamant. Starea de suspendare a executarii dureaza pana la solutionarea cauzei cand se dispune fie respingerea actiunii, ceea ce permite repunerea in executare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desfiintarea lui pe cale judiciara, ceea ce transforma efectul provizoriu al suspendarii executarii intr-unul definitiv de incetare a efectelor actului administrativ a carui anulare se cere.

Rezulta ca in temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situatii (de pilda, reglementarea contenciosului in beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu opereaza de drept, in temeiul legii, pe parcursul intregii durate a judecatii, prin simplul fapt al declansarii procesului, ci ea se poate dispune numai de instanta printr-un act al ei si numai la cererea reclamantului. Cand in cauza exista un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta nationala, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Spre deosebire de reglementarea initiala a legii nu este obligatorie participarea procurorului la judecata[112], el putand participa in orice faza a procesului, cand apreciaza ca necesara prezenta sa pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor.

In cadrul litigiului declansat reclamantul va trebui sa dovedeasca existenta unui drept legal recunoscut in persoana lui sau a unui interes legitim dar si sa faca dovada vatamarii acestui drept sau interes produsa in mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vatamarii asa cum s-ar parea ca rezulta din formularea articolului introductiv al legii. Totusi dovedirea vatamarii nu este o chestiune procedurala prealabila judecatii propriu-zise, de a carei stabilire initiala si de principiu sa depinda modul ulterior de judecare prin admiterea sau respingerea actiunii, ci ea formeaza obiectul intregii judecati.

Nu se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o chestiune prealabila si nici ca o concluzie stabilita pe parcursul judecatii acest caracter rezultand, de regula, din insasi vatamarea produsa unui drept recunoscut sau interes legitim. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea practica ca un act administrativ legal emis sa vateme totusi un drept sau un interes prin modul sau de punere in executare.

In cazul in care actiunea s-a introdus si impotriva functionarului administrativ, iar acesta cere chemarea in garantie a superiorului sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate totala sau partiala este supusa judecatii, instanta va putea dispune introducerea in cauza si a acestuia.

Daca in urma admiterii actiunii administratia este obligata sa modifice sau sa inlocuiasca un act sau un inscris executarea hotararii definitive se va face in termenul prevazut de ea iar in lipsa lui in cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive si irevocabile a hotararii[113]. Hotararea se redacteaza si se motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronuntare.

Hotararile definitive si irevocabile de anulare totala sau partiala a unui act normativ sunt general obligatorii si neretroactive, fiind publicate.

Actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si cele introduse impotriva actelor normative nu mai pot fi retrase.

5. Efectele controlului in anulare

In privinta efectelor controlului judiciar in anularea actelor administrative solutiile pronuntate de instanta pot viza fie admiterea cererii fie respingerea ei.

In cazul admiterii cererii instanta va putea anula total sau partial actul administrativ atacat sau il poate desfiinta cu obligarea organului administrativ de a emite un alt act de autoritate ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris ori sa inlocuiasca sau sa-si modifice propriul act executiv sa efectueze o anumita operatiune, in nici un caz instanta nu poate emite actul juridic necesar, nici sa-l modifice sau sa-l suspende pe o durata nedeterminata. Pe de alta parte, hotararea judecatoreasca nu poate tine locul actului administrativ sau al inscrisului necesar pentru ca in caz contrar justitia s-ar substitui executivului.

In cazul contractelor administrative se poate dispune:

valoarea totala sau partiala a acestora;

obligarea autoritatii la incheierea contractului;

impunerea unei obligatii pentru partile din proces;

suplinirea consimtamantului unei parti cand interesul public o cere;

acordarea despagubirilor.

In acelasi timp instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecatii. Constatarile instantei rezultate cu privire la aceste aspecte conexe nu vor figura in dispozitivul hotararii sale, ci numai in considerentele sau motivarile actului judiciar astfel ca ele nu dispun de autoritatea lucrului judecat.

In cazul admiterii cererii instanta trebuie sa se pronunte asupra daunelor materiale si a celor morale solicitate odata cu introducerea actiunii principale.

Daca in urma admiterii cererii administratia este obligata sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris executarea hotararii definitive se face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa lui in cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii.

In cazul in care termenul nu este respectat se va aplica conducatorului autoritatii administrative o amenda platita de acesta in beneficiul statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata. La randul sau conducatorul autoritatii executive se poate indrepta cu actiune in regres impotriva celor efectiv vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun sau potrivit reglementarilor speciale vizand demnitarii si functionarii publici. Reclamantului i se vor putea acorda penalitati, daune-interese instanta hotarand de urgenta in camera de consiliu asupra acestor situatii, la cererea reclamantului cu citarea partilor, fara plata vreunei taxe de timbru hotararea fiind definitiva si executorie.

Hotararea instantei (tribunal sau curte de apel) prin care s-a solutionat actiunea poate fi atacata cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare la instanta imediat superioara - Sectia de contencios administrativ. In redactarea initiala a legii termenul de recurs curgea alternativ si de la pronuntare, dar aceasta prevedere legala expresa (art.20/1 din Legea nr.554/2004) a fost declarata neconstitutionala (Decizia Curtii Constitutionale nr.189/2006 publicata in Mon.Of. nr.307/5.04.2006) devenind incidente prevederile comune ale Codului de Procedura Civila. Recursul nu este suspensiv de executare, in privinta actului administrativ vizat decat daca, in urma admiterii cererii s-a dispus suspendarea acestuia, iar instanta il judeca de urgenta. In cazul admiterii se va casa sentinta cu trimitere sau cu retinerea litigiului pentru rejudecarea in fond, modificand, dupa caz, sentinta. Impotriva solutiilor definitive si irevocabile se exercita caile de atac comune.