Intarirea capacitatii administrative – conditie a reformei administratiei noilor state membre

Crearea unei administratii publice moderne si eficiente , care sa se apropie de cetatean , a reprezentat una din prioritatile incluse pe calendarul procesului de pregatire a aderarii Romaniei la Uniunea Europeana. Recomandarile formulate in Raportul de tara pe anul 2003 al Comisiei Europene se refereau la necesitatea intaririi capacitatii administrative ,atat din punctul de vedere al structurilor institutionale , cat si acela al formularii politicilor si strategiilor , al redefinirii mecanismelor de implementare si monitorizare a acestora si nu in ultimul rand , al intaririi capacitatii de management in implementarea responsabilitatilor descentralizate.

Intarirea capacitatii administrative , ca element esential al reformei trebuie sa conduca la o buna functionare a statului prin structurile sale centrale si locale , la o mai buna aplicare a acquis-ului comunitar si la o mai mare absorbtie a fondurilor comunitare.

Capacitatea administrativa reprezinta abilitatea institutiilor si autoritatilor publice de a derula actiuni eficace ,eficiente si sustenabile .

Pentru atingerea criteriului de integrare europeana stabilit la Madrid in 1995, si anume intarirea capacitatii de aplicare a acquis-ului comunitar este necesara definirea unui set de indicatori ce permit evaluarea capacitatii administrative orizontale.

Indicatorii SIGMA de masurare a capacitatii administrative

Astfel, SIGMA face distinctia intre principiile administratiei publice si principiile pe care se bazeaza conceptul clasic weberian al birocratiei, practicat in aproape toate administratiile publice, ce au in vedere urmatoarele aspecte:

structura ierarhica de putere si autoritate formala si neambigua;

separarea clara a proprietatii personale de proprietatea oficiala;

recrutarea si promovarea bazata pe merit;

diviziunea muncii si specializarea;

management bazat pe reguli generale, formale si stabile;

management bazat pe documente/dosare oficiale.

Cele mai importante puncte forte ale acestui sistem sunt diviziunea muncii, primatul legii, ierarhia si profesionalismul personalului, in timp ce principalele puncte slabe sunt slaba coordonare, supra-reglementarea si slaba motivare a personalului. Conceptual weberian al birocratiei se afla in centrul traditiilor administrative ale Europei continentale, in timp ce administratiile publice anglo-saxona si scandinava s-au dezvoltat pe baza unei mosteniri traditionale diferite.

Asa cum am mai aratat principiile spatiului administrativ european sunt:

eficienta si eficacitatea;

increderea si predictibilitatea;

proportionalitatea;

respectarea termenului limita ;

deschiderea si transparenta;

responsabilitatea si raspunderea.

Aceste principii, ce se refera la structurile/procedurile administrative ale statelor membre ale Uniunii Europene, cunoscute sub denumirea de acquis-neformalizat, sunt limitate. Desi convergenta exista, in anumite domenii diferentierea ramane insa principala caracteristica a sistemelor administrative europene.

Unele dintre aceste principii definite de SIGMA sunt noi chiar si pentru vechile state membre, fiind departe de a reprezenta standarde obisnuite, in special gradul de deschidere si transparenta al administratiei publice ramane inca de negociat in cadrul Uniunii Europene. Atat principiile generale, cat si detalierea acestora nu reprezinta norme comune ale Uniunii Europene, dar reprezinta efectele asteptate ale reformelor administrative, care sunt promovate in toate tarile de catre Comisia Europeana.

SIGMA a identificat sase domenii principale ale administratiei publice si a dezvoltat un set de linii directoare referitoare la reforma administratiei publice, denumite liniile de baza ale SIGMA:

capacitatea de coordonare si sistemul de elaborare a politicilor publice;

functia publica (civil service);

managementul cheltuielilor publice;

achizitiile publice;

controlul financiar intern;

auditurile externe.

Aceste arii principale reflecta nu numai interesul Comisiei Europene in ceea ce priveste procesul de aderare, dar ele sunt cruciale atat pentru vechile, cat si pentru noile state membre, in scopul participarii acestora la procesul de integrare europeana si pentru a asigura o functionare normala in cadrul politic si economic al Uniunii Europene.

Coordonarea elaborarii politicilor publice este vitala pentru statele membre pentru a obtine o pozitie nationala coerenta in cadrul sistemului european de luare a deciziilor. In timpul procesului de aderare, coordonarea nationala a politicii Uniunii Europene este tot atat de importanta pentru reprezentarea intereselor nationale, dar si pentru a furniza institutii indentificabile si de incredere pentru partenerii de negociere.

Dezvoltarea unei functii publice profesioniste si impartiale reprezinta o conditie absolut necesara pentru a pune in practica principiile administrative europene si pentru a organiza implementarea efectiva a acquis-ului comunitar.

Cele doua arii privind managementul cheltuielilor publice si controlul financiar prezinta un interes deosebit pentru Comisia Europeana si pentru statele membre, referitor la distributia resurselor din fondurile structurale si de coeziune economica. Standardele comune (obisnuite) in ceea ce priveste managementul cheltuielilor publice asigura un anumit nivel pentru toate tarile aflate pe campul de jos al pietei interne si un control financiar sanatos.

Incepand din 1999, SIGMA a evaluat capacitatea administrativa a statelor candidate la Uniunea Europeana pe baza unor indicatori de Evaluare de Baza (Baseline Assessment Indicators). Remarcile privind capacitatea administrativa cuprinse in Rapoartele de tara privind progresele inregistrate, incepand cu anul 1999, nu s-au referit insa in mod explicit la criteriile SIGMA. In 2002 si 2003, SIGMA a publicat evaluari in domeniul functiei publice, auditului extern si achizitiilor publice. In plus, SIGMA a pregatit , in 2003, un Raport consolidat privind achizitiile publice pentru opt din statele candidate. Incepand cu 2002, evaluarile inaintate in toate domeniile cheie, sunt de asemenea valabile si pentru Albania, Bosnia-Herzegovina, Macedonia, Muntenegru, Serbia si Kosovo.

Trebuie insa sa remarcam ca unii dintre acesti indicatori sunt usor de cuantificat, in timp ce altii presupun mai mult estimari calitative.

Indicatori de evaluare de baza ai SIGMA   (bazat pe Verheijen (2000) si SIGMA Assessment 2003) sunt urmatorii :

Elaborarea politicilor publice si capacitatea de coordonare

coerenta cadrului de elaborare a politicilor publice;

mecanisme de consultare interministeriala si de  planificare a Agendei;

mecanisme de rezolvare a conflictelor plus capacitatea de coordonare centrala;

capacitatea strategica generala plus coordonarea afacerilor Uniunii Europene;

implicarea Consiliului de Ministri (a Guvernului) in deciziile bugetare plus evaluarea impactului.

B. Functia publica

statutul legal al functionarilor publici plus legalitatea, responsabilitatea si raspunderea functionarilor publici

impartialitatea si integritatea functionarilor publici

eficienta si managementul functionarilor publici si controlul personalului

profesionalismul, stabilitatea functionarilor publici

dezvoltarea capacitatii functiei publice in domeniul integrarii europene

C. Sistemele de management al cheltuielilor publice

principii bugetare sanatoase inscrise in Constitutie, in legea finantelor publice si/sau in alte legi

echilibrul dintre puterea legislativa si cea executiva

definirea sferei bugetului de stat si existenta unor angajamente eficiente pentru transferul fondurilor extra-bugetare

un proces bugetar logic, secvential si transparent, stabilit prin reguli clare si bine definite

aranjamente eficace pentru managementul bugetului de investitii publice

mecanisme de monitorizare eficace pentru implementarea bugetului

existenta unei clasificari comune, compatibila cu standardele UE in ceea ce priveste contabilitatea si raportarea

capacitatile de actualizare a sistemelor de management al cheltuielilor publice

D. Achizitiile publice

includerea in legislatia referitoare la achizitiile publice a unui set de principii bine definite

o baza legala clara si capacitati adaptate pentru organizarea achizitiilor la nivel central

mecanisme eficace de implementare si training in domeniul achizitiilor

prezenta controlului si procedurile de analizare a plangerilor

capacitatea de actualizare a sistemului de achizitii publice

E. Controlul financiar intern

o baza statutara coerenta si comprehensiva pentru definirea sistemelor, principiilor si functionarii controlului financiar

managementul sistemelor de control si procedurile

existenta unui mecanism functional independent de inspectie /audit intern

sisteme de prevenire si luare de masuri impotriva iregularitatilor si pentru acoperirea pagubelor

capacitatea de actualizare a sistemelor de control financiar

F. Auditul extern

autoritatea Institutiei Supreme de Audit de a audita resursele si fondurile publice, inclusiv fondurile UE

indeplinirea cerintelor stabilite de catre standardele de audit INTOSAI

existenta independentei operationale si functionale necesara

raportarea, regularitatea, corectitudinea, punctuozitatea, contrapartida potrivita in cadrul parlamentului

indeplinirea cerintelor in procesul de integrare europeana

capacitatea de actualizare a calitatii auditului extern

A Capacitatea statelor membre de coordonare si de elaborare a politicilor

Toate guvernele au nevoie de coordonare intra-guvernamentala la nivel national cu scopul de a “fi mai eficient, de a avea mai putine conflicte si programe redundante si de a utiliza resursele publice limitate mai rational pentru a atinge obiectivele politicilor lor”(Kassim si altii, 2000:1).

O buna coordonare ajuta la elaborarea politicilor evitand conflictul sau suprapunerea unora cu altele si asigura o mai buna implementare a deciziilor.

Printre celelalte organizatii cu un puternic rol executiv, Ministerul de Finante ar trebui sa joace un rol central in masinaria de coordonare, facand politicile guvernamentale mai eficiente din punct de vedere economic si sustenabile din punct de vedere bugetar.

Coordonarea poate fi definita drept o functie de control central de sus in jos (coordonarea ierarhica) sau poate fi vazuta mai mult ca un proces deliberat de cooperare intre indivizi si organizatii(auto-coordonarea sau negocierea).

Coordonarea ierarhica sau coordonarea condusa intr-o structura de autoritate rigida poate fi eficace, dar se poate dovedi daunatoare in cazul existentei unor conflicte de interese.

Pot sa apara efecte negative in cazul in care jucatorii refuza sa coopereze sau sa actioneze diferit decat ceea ce se asteapta de la ei in timpul implementarii unei decizii.

O alta distinctie ce trebuie facuta este cea dintre coordonarea pozitiva si coordonarea negativa.

Coordonarea negativa cere jucatorilor sa “evite daunele produse intereselor protejate de alti jucatori implicati”(Scharpf 1997:112).Coordonarea negativa este mult mai prezenta in practica: unitatea responsabila pentru gasirea solutiei pentru o anumita problema se concentreaza pe evitarea situatiei ca alte unitati/ arii sa fie afectate negativ de respectiva solutie. In procesul legislativ, coordonarea interministeriala prin intermediul co-semnaturii sau semnaturii circulare reprezinta instrumentul tipic al coordonarii negative. Coordonarea negativa se bazeaza pe o legatura de tip conservator, care-i determina pe jucatori sa se puna de accord asupra celui mai mic numitor comun.

Coordonarea pozitiva determina jucatorii sa coopereze pentru a produce un bun comun. Preferintele actorilor individuali sunt integrate si rezultatul coordonarii este un aranjament inovativ. Acest tip de coordonare poate fi o procedura complexa, costisitoare, iar interesul diferitilor jucatori poate fi stabilit(identificat), fiind necesar sa se verifice care solutie alternativa trebuie sa fie adoptata. Pe de alta parte, un astfel de sistem poate fi directionat (incadrat) prin introducerea unui grad inalt de automatizare la toate nivelele si prin notificarea in prealabil a noilor initiative si identificarea din timp a eventualelor conflicte de interese (ex. Danemarca, Finlanda, Austria).

Instrumentele de coordonare pot fi concentrate la nivelul centrului Guvernului sau dimpotriva dreptul/ obligatia de a initia procesul de coordonare poate fi descentralizata. Ceea ce este important este ca schimbarile in configuratia departamentelor/ministerelor sa infranga atitudinile separationiste specifice si sa faciliteze coordonarea pozitiva prin intermediul unor comitete speciale de coordonare interministeriala.

Analizand mecanismele si structurile din cadrul sistemelor de coordonare ale diferitelor state membre putem observa diferente semnificative. Ca urmare, nu exista un model universal valabil. Totusi, noile state membre se pot inspira din acordurile de coordonare existente in vechile state cu scopul de a-si dezvolta si ele propriile acorduri  ( vezi Kassim si altii 2000:237, un studiu al acordurilor nationale de coordonare a politicilor UE).

Caracteristicile similare pentru sistemele de coordonare ale statelor membre au in vedere asigurarea unui suport pentru sefii de guvern prin intermediul unei expertize specializate si unitatilor organizationale( uneori secretariatele pentru afaceri europene sunt plasate pe langa Primul-Ministru) .

In plus, ministerele de afaceri externe joaca un rol cheie in coordonarea politicilor europene, in timp ce coordonarea interministeriala si adaptarile organizationale si procedurale in cadrul ministerelor de resort este asigurata prin intermediul unor comitete si mecanisme special planificate( instituite ). Ministerele de afaceri externe exista in multe state membre, dar nu se afla, in mod necesar, in centrul eforturilor de coordonare.

Presiunea de a dezvolta capacitatile de formulare a politicilor si capacitatile de coordonare eficace cresc dupa aderare, in special atunci cand se incearca sa se exercite o influenta in cadrul procesului european de luare a deciziilor. Pentru ca pozitiile prezentate in cadrul institutiilor UE sa fie coerente, este necesar sa existe o pozitie unificata care se inainteaza catre Bruxelles sau catre reprezentantii altor state. In plus, calitatea de membru presupune pregatirea perioadei in care tara va detine presedentia Consiliului de Ministrii si o profunda intelegere a negocierilor care au loc in cadrul Conferintelor interguvernamentale.

Indicatorii SIGMA solicita existenta unui cadru coerent de elaborare a politicilor, stabilit prin lege ori prin alte reguli de procedura formalizate, care este inteles si acceptat de catre toti actorii implicati.

Sunt necesare acorduri de consultare inter-ministeriala in ceea ce priveste propunerile de politici publice care sa prioritizeze propunerile inaintate Guvernului National cu scopul de a gasi solutii la eventuale dispute sau interese aflate in competitie. Trebuie de asemenea dezvoltata si planificarea pe termen-mediu a agendei guvernamentale si programe strategice legislative.

Capacitatea de coordonare centrala ar trebui sa fie condusa de un organism administrativ eficace care sa asigure acorduri de intarire a coordonarii, sa furnizeze un suport statistic Guvernului si sa monitorizeze implementarea deciziilor. Capacitatea strategica centrala trebuie sa fie furnizata de catre cancelaria Primului-Ministru sau de catre Secretariatul General al Guvernului. Pentru coordonarea afacerilor europene, indicatorii de baza ai Sigma prevad o supervizare strategica ministeriala colectiva, acorduri de lucru inter-ministeriale, monitorizarea progreselor, unitati administrative care sa sprijine aceste acorduri, o capacitate de integrare europeana adecvata a ministerelor in chestiune.

Guvernul nu este singurul implicat in deciziile bugetare, insa pot fi puse in practica mecanisme care sa fixeze limite general acceptate in ceea ce priveste cheltuielile guvernamentale, cat si limite pentru fiecare organism administrativ care sa asigure o functionare adecvata si sa evite disputele inter-ministeriale. Propunerile de politici publice trebuie sa includa o analiza de impact a costurilor bugetare, a impactului economic, social si de mediu, a eficientei si a posibilitatilor de punere in practica.

Ca urmare, evaluarile Comisiei europene in ceea ce priveste coordonarea politicii si a procesului de elaborare a politicilor in vechile state membre tind sa descrie cadrul institutional si mecanismele de coordonare, evaluand eficienta politicii referitoare la fiecare cerinta. Cu toate acestea, dat fiind complexa tesatura a coordonarii si a elaborarii politicii, nu au fost facute raportari privind indeplinirea sau nu a indicatorilor de baza stabiliti de catre SIGMA.

Gradul de coordonare orizontala si eficacitatea eforturilor de coordonare poate fi masurata cu ajutorul metodelor de benchmarking. Acestea implica comparatii intre organizatii cu scopul de a identifica bunele practici.

Indicatorii de baza SIGMA reprezinta astfel de instrumente de benchmarking pentru standardele procedurale si legale comune(SIGMA19996).

Scala de coordonare a lui Metcalfe descrie mecanismele si instrumentele de coordonare, in timp ce metoda scorurilor CE (EC Scoreboards) permite asa numita metoda de coordonare deschisa, care se focalizeaza pe efecte, impact ca forma de masurare a actiunilor coordonate.

Insa, toate aceste instrumente pot fi deasemenea utilizate pentru a identifica punctele slabe din cadrul unei organizatii sau a unei tari( schema de evaluare matriciala identifica anumite elemente ale acestor instrumente prezentate).

B. Functia publica

Existenta unei functii publice profesioniste si neutre constituie o preconditie pentru succesul construirii “spatiului administrativ european”. In afara acestui motiv, functia publica a fost identificata ca fiind una din ariile importante care necesita o atentie deosebita.

Functionarii publici trebuie sa faca subiectul unor principii legale care sa le asigure stabilitatea profesionala ( recrutare bazata pe merit, reglementarea sistemului de avansare in cariera) si impartialitatea(prevederi legale care sa interzica functionarilor sa fie implicati in decizii referitoare la probleme in care ei au un interes personal).

Un salariu adecvat, o schema de salarizare bine reglementata si transparenta si sanctiuni disciplinare impotriva mitei ajuta la instaurarea unui regim care sa evite coruptia.

Indicatori de baza in ceea ce priveste functia publica impun existenta unor baze legale care sa defineasca statutul, drepturile si obligatiile functionarilor publici.

Ei ar trebui sa fie incadrati prin intermediul principiului legalitatii actiunilor, responsabilitatea fata de superiori in virtutea dreptului administrativ si prin introducerea unor mecanisme de raspundere. Impartialitatea si integritatea functionarilor publici ar trebui sa fie garantata prin masuri legale si sanctiuni disciplinare in caz de coruptie si prin structuri salariale in mod legal.

Interdepenta fata de influenta partidelor ar trebui sa-i apere pe functionarii publici. Un management eficient de personal si un control al angajarilor presupun stabilirea unor sisteme guvernamentale transversale pentru managementul personalului, practici de management motivational, de control si de acces public la datele privind salariile angajatilor.

Mentinerea profesionalismului si stabilitatii functionarilor publici solicita o selectie deschisa si competitiva bazata pe merit si pe criterii transparente, cat si conditii adecvate ale oportunitatilor de cariera.

Pentru dezvoltarea capacitatilor administrative referitoare la integrarea europeana trebuie desemnat un personal adecvat (vezi in legislatia romana – consilierii de integrare europeana, managerii publici). Unitatile responsabile cu integrarea europeana presupun un inalt nivel de calificare si stabilitate si programe de training speciale pentru intreaga functie publica. In rapoartele de evaluare facute inainte, principalele cerinte erau evaluate prin intrebari mult mai detaliate.

Bazele legale si sistemele de management ale functiei publice erau descrise si evaluate facandu-se referire la modul in care ele erau puse in practica si la masura in care functionarii publici lucrau in acord cu aceste cerinte.

In acest context, trebuie sa notam faptul ca in schimbul acestei independente si al securitatii functiei publice aveau obligatia de a fi onesti si loiali fata de orice guvern ales in mod legal si sa urmeze instructiunile legale ale acestor politicieni.

C.Achizitiile publice

Indicatorii de baza ai SIGMA stabilesc de asemenea principiile pentru legislatia in domeniul achizitiilor publice.

Programul legislativ ar trebui sa includa stabilirea unei Autoritati (Agentii) a Achizitiilor publice si autoritati de luare a deciziilor la diferitele nivele de guvernare (central, judetean, local).

Totodata trebuie stabilite urmatoarele aspecte: o definire comprehensiva (cuprinzatoare) a entitatilor, sursele fondurilor publice si regulile privind modul de desfasurare a achizitiilor publice. In procesul legislativ ar trebui incluse si propuneri privind legislatia secundara.

Autoritatea (Agentia, Oficiul) Achizitiilor publice ar trebui sa fie plasata fie intr-un minister, fie sub autoritatea directa a Primului – Ministru sau a Guvernului. Sunt necesare totodata sisteme eficace de recrutare si formare a personalului care sa asigure o buna implementare a procedurilor de achizitii, inclusiv un control si proceduri de rezolvare a contestatiilor (plangerilor).

Capacitatea de a actualiza sistemul de achizitii publice trebuie sa fie vizibila.

Sistemele de achizitii publice trebuie sa fie protejate impotriva risipei, abuzului, fraudei sau coruptiei. Exista mai multe mecanisme care pot ajuta la anticiparea si prevenirea unor astfel de probleme precum:

stabilirea unor prevederi in cadrul legislatiei referitoare la conflictul de interese;

inregistrari (procese verbale) scrise privind procesul de achizitii, care sa fie accesibile publicului;

coduri de etica;

sisteme de control intern sau al managementului.

UE dar si OMC (Organizatia de Comert Mondial) solicita tarilor sa stabileasca proceduri de remediere deschise, profesioniste si impartiale care sa sprijine formularea contestatilor prin intermediul unor mecanisme eficiente si eficace a contestatilor si prin supervizarea procesului de achizitii.

Ba chiar, este recomandat ca un plus fata de cerintele stabilite prin indicatorii de baza, sa fie elaborate rapoarte detaliate privind achizitiile publice. Analizele privind cadrul legal si institutional, cat si practicile utilizate trebuie sa contina si o lista a punctelor forte si a punctelor slabe, cat si recomandarile care se impun in cazurile constate.

Tabelul 4 Probleme privind capacitatea administrativa in domeniul achizitiilor publice

Una dintre solutiile constate pentru a imbunatati situatia constatata a fost de a obtine sprijinul CE pentru intarirea eforturilor de constructie institutionala prin intermediul unei componente a programului PHARE, care includea acorduri de infratire institutionala (twinning). Aceste infratiri au facut ca problema lipsei fondurilor sa fie depasit intrucat expertii consultanti din statele membre au fost cei care au elaborat si asistat procesele de coordonare. La ora actuala, imbunatatirile aduse sistemelor de management si practicilor din administratie publica isi demonstreaza adesea ineficacitatea din perspectiva sistemului vazut ca intreg.

D. Managementul cheltuielilor publice

Standardele europene comune in ceea ce priveste managementul cheltuielilor publice prezint un interes deosebit atat pentru Comisia europeana, cat si pentru Comunitatea Europeana in general. Aceasta deoarece, aceste standarde garanteaza o administrare eficace a acquis-ului comunitar in domeniul bugetar si asigura convergenta necesara in cadrul domeniului pietei unice (in cadrul si in afara Uniunii monetare europene).

Cu privire la statele candidate, Comisia a pus un accent special pe acest domeniu cu scopul de a apara interesele comunitatii vis – a – vis de Fondurile Structurale si de Coeziune. Asteptarile comunitatii au in vedere probleme de management, dar si disciplina bugetara (vezi SIGMA 2001).

Potrivit indicatorilor de baza Sigma, principiile legislatiei bugetare ar trebui sa fie stipulate fie in Constitutie, fie in Legea finantelor publice (Legea bugetara) si/sau in alte legi. Aceste prevederi trebuie sa includa o definitie clara si comprehensiva a banului public (a finantelor publice) si sa identifice in mod clar diferitele institutii bugetare si competentele acestora.

De asemenea trebuie avute in vedere si urmatoarele aspecte:

o definire a relatiei dintre Parlament si Executiv in materie bugetara;

regulile si procedurile referitoare la relatiile fiscale interguvernamentale;

prevederile referitoare la sfera de cuprindere a bugetului;

o definire a diferitelor institutii bugetare;

o baza legala pentru formularea si executia bugetului;

definirea rolului Ministerului de Finante

rezolvarea echilibrului dintre puterea legislativa si cea executiva.

Mecanismele de control bugetar ar trebui sa acopere toate veniturile si cheltuielile prin intermediul unor acorduri eficiente facute cu privire la transferurile de fonduri extra – bugetare. Trebuie elaborat de asemenea un cadru al cheltuielilor pe termen mediu.

Managementul bugetar al investitiilor publice are in vedere pregatirea unor instrumente adecvate, cum ar fi de exemplu programarea bugetara multi – anuala sau procedurile de co – finantare prevazute prin programele de pre-aderare sau prin programele operationale sectoriale.

In procesul bugetar, trebuie bine definita succesiunea etapelor si sarcinilor Ministerului de Finante. Ministerul de Finante, Parlamentul si Guvernul ar trebui sa monitorizeze executia bugetului.

Trebuie implementata de asemenea o clasificatie comuna pentru contabilitate si raportare, compatibila cu acele concepte referitoare la decontarea fondurilor UE. Pe scurt, toate aspectele referitoare la managementul fondurilor trebuie sa fie stipulate intr-o legislatie obligatorie, si nici o autoritate a administratiei publice nu ar trebui sa primeasca sau sa faca plati, fara ca acestea sa fie clar stipulate intr-o legislatie relevanta. (vezi rapoartele de evaluare ale Romaniei si Bulgariei privind progresele inregistrate).

E. Controlul financiar intern

In acest domeniu, sunt de observat preocuparile speciale acordate controlului financiar in cazul in care sunt implicate resursele UE, in special Fondurile Structurale, dar si cele referitoare la taxele vamale si taxele agricole.

Tratatul CE in sine nu evidentiaza vreun model predeterminat de control financiar, dar stabileste obligatiile generale ale Statelor membre de a respecta legislatia CE. (Tratatul CE, art. 10, pentru alte prevederi ale Tratatului vezi SIGMA 1999 b).

Cu toate acestea, sunt stabilite cerinte prin directivele si regulamentele UE in ceea ce priveste procedurile de management si mecanismele de control care trebuie utilizate in cazul fondurilor si resurselor UE (vezi SIGMA 1999 b si SIGMA 2001). Indicatorii de baza in ceea ce priveste controlul financiar solicita existenta unei baze legale comprehensive si coerente care sa defineasca sistemul, principiile si metodologia de control financiar, cat si sistemele de control si management relevante.

Un audit intern independent si eficace si un mecanism/sistem de inspectie ar trebui sa previna si sa ia masuri impotriva iregularitatilor financiare, incapacitatii de a acoperi pierderile.

Trebuie evaluata de asemenea si capacitatea de a actualiza controlul financiar si de a asigura eficacitatea sistemelor puse in practica.

F. Auditul extern  

Auditul extern trebuie sa fie condus de un organism independent. Astfel de organisme, precum si institutiile supreme de Audit (precum Curtea de Conturi) sunt responsabile pentru auditarea tuturor organismelor guvernamentale (publice).

Cu toate acestea, ele pot avea functii si puteri diferite.

Potrivit Cerintelor de baza ale SIGMA referitoare la auditul extern, Curtea de Conturi ar trebui sa aiba autoritatea de a audita toate fondurile si resursele publice, prevazute de lege in cadrul respectivelor institutii, inclusiv pe cele ale UE.

Auditul ar trebui sa acopere trei tipuri de iregularitati si performante stabilite prin standardele de audit. Curtea de Conturi ar trebui sa fie independenta din punct de vedere operational si functional. Rapoartele Curtii Conturi trebuie sa fie pregatite intr-o maniera corecta, reala si oportuna si trebuie luate in considerare de catre Parlament si Guvern.

Standardele de audit ar trebui sa fie compatibile cu nevoile UE, si Curtea de Conturi ar trebui sa dea dovada de o preocupare deosebita fata de cerintele procesului de aderare la UE.

Capacitatea de a actualiza sistemul de audit extern trebuie sa fie evidenta.

Rapoartele de evaluare ale Comisiei europene pentru statele candidate au analizat cadrul legal si practica in domeniul auditului extern, indicand gradul in care au fost indeplinite cerintele pentru fiecare tara evaluata.

3.4.2 Indicatori pentru masurare a capacitatii administrative la nivelul administratiei publice locale

Majoritatea competentelor exercitate de autoritatile administratiei publice locale sunt “competente partajate” in care diferite autoritati sunt implicate in procesul de implementare. Acest lucru face ca procesul de implementare sa fie complex existand riscul ineficientei si unui proces decizional neclar. Alocarea exacta a competentelor este diferita de la un sector la altul si de la unitate administrativ-teritoriala la alta.

In prezent, autoritatile administratiei publice locale de la nivel de comune si orase pot sa exercite 42 competente diferite, in timp ce autoritatile administratiei publice locale de la nivelul judetelor pot exercita 39 de competente/functiuni. MIRA a elaborat un memorandum care contine doua matrici pentru aceste functiuni (Asumarea de catre Guvern a situatiei alocarii competentelor autoritatilor administratiei publice locale de la nivelul judetelor, respectiv comunelor si oraselor, in furnizarea serviciilor publice locale, potrivit cadrului normativ actual – Februarie 2006).

Asa cum functioneaza in prezent sistemul, comunele si orasele pot exercita toate sau mai putin din cele 42 de competente. In prezent, nu exista o privire de ansamblu la nivel national pentru a determina cate competente sunt exercitate de diferitele comune si orase.

Legea Cadru a Descentralizarii reglementeaza faptul ca nivelul judetean poate prelua din cele 42 competente pe acelea pe care comunele si orasele nu le pot exercita pentru ca nu au capacitatea administrativa necesara. Astfel, judetele pot sa devina responsabile pentru mai mult de 39 competente.

Legea Cadru a Descentralizarii utilizeaza urmatoarea definitie pentru capacitatea administrativa la nivelul autoritatilor administratiei publice locale:

Art 2: capacitate administrativa - ansamblul resurselor materiale, institutionale si umane de care dispune o unitate administrativ-teritoriala, precum si actiunile pe care le desfasoara aceasta pentru exercitarea competentelor stabilite prin lege. Capacitatea administrativa se evalueaza si se stabileste in conditiile legii

In continuare legea mentioneaza:

Art. 10 (1) In cadrul proceselor de transfer al competentelor catre autoritatile administratiei publice locale de la nivelul comunelor si oraselor, ministerele sau organele de specialitate ale administratiei publice centrale pot clasifica unitatile administrativ-teritoriale in doua categorii, in functie de capacitatea administrativa a acestora:

a) categoria I, din care fac parte unitatile administrativ-teritoriale care au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate. Autoritatile administratiei publice locale din cadrul acestor unitati administrativ-teritoriale pot exercita pe deplin si imediat competentele transferate, in conditii de eficienta;

b) categoria a II-a, din care fac parte unitatile administrativ-teritoriale care nu au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate. Autoritatile administratiei publice locale din cadrul acestor unitati administrativ-teritoriale nu pot exercita competentele transferate in conditii de eficienta.

ART. 11: In conditiile prevazute la art. 10 alin. (1), ministerele, respectiv celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, dupa caz, impreuna cu Ministerul Administratiei si Internelor si structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale, stabilesc, in cadrul legislatiei sectoriale aferente, criteriile de evaluare a capacitatii administrative, incadrarea unitatilor administrativ-teritoriale in cele doua categorii, precum si conditiile in care se realizeaza transferul de competente.

ART. 12 (1) In situatiile in care ministerele, respectiv organele de specialitate ale administratiei publice centrale, dupa caz, impreuna cu Ministerul Administratiei si Internelor, constata lipsa capacitatii administrative a unei unitati administrativ-teritoriale pentru exercitarea in conditii de eficienta a competentelor transferate, competentele respective se transfera autoritatilor administratiei publice locale de la nivelul judetului pe a carui raza se afla unitatea administrativ-teritoriala in cauza, in conditiile art. 8.

(2) Transferul competentelor prevazute la alin. (1) catre autoritatile administratiei publice locale de la nivelul judetului se realizeaza pe perioada determinata, pana in momentul realizarii capacitatii administrative necesare a unitatii administrativ-teritoriale in cauza.

(3) Constatarea realizarii capacitatii administrative a unitatilor administrativ-teritoriale prevazute la alin. (2) se face de catre ministerele, respectiv organele de specialitate ale administratiei publice centrale, dupa caz, impreuna cu Ministerul Administratiei si Internelor.

ART. 13 In vederea exercitarii competentelor in conditii de eficienta, unitatile administrativ-teritoriale se pot organiza in asociatii de dezvoltare intercomunitara, in conditiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 , cu modificarile si completarile ulterioare.

Asa cum stipuleaza legea: “Capacitatea administrativa va fi evaluata si stabilita prin lege” (art. 2), MIRA este responsabila pentru a realiza acest lucru. Aceasta nota a fost vazuta ca un prim pas in aceasta directie.

In dezvoltarea indicatorilor am plecat de la urmatoarele informatii de baza:

- Autoritatile administratiei publice locale trebuie sa exercite un numar minim de competente ca institutii pentru dezvoltarea comunitatii locale

- Autoritatile administratiei publice locale trebuie sa fie capabile sa exercite un numar minim de competente administrative fundamentale (competente de baza)

- Viitorul sistem al autoritatilor administratiei publice locale trebuie sa aplice practici de buna guvernare care, printre altele, includ si planificarea strategica

“Capacitatea administrativa” definita in Legea Cadru a Descentralizarii include “resurse umane, institutionale si materiale”.

Capacitatea administrativa necesara pentru exercitarea competentelor administrative fundamentale – accent pe resursele umane si institutionale

Este foarte dificil sa se stabileasca masuri pentru resursele specifice umane, institutionale si materiale necesare pentru implementarea  competentelor a)-k), deoarece abilitatile intr-o mare masura depind de initiativa, dorinta si deschiderea autoritatilor administratiei publice locale.

De asemenea, se poate spune ca numarul de personal necesar trebuie sa fie determinat de consiliul local/ primar, iar calificarile profesionale pentru servicii specifice pot fi evidentiate de ministere in conformitate cu cerintele respectivei legi sectoriale.

In schema de mai jos am incercat sa listam capacitatea institutionala si umana necesara pentru a gestiona competentele a)-k). Numarul de personal trebuie determinat la nivel local si in conformitate cu ponderea de lucru la nivel local.

Competentele listate nu sunt echivalentulul unui specialist.

Competentele pot fi asigurate la diferite niveluri.

a    Educatie formala

b    Pregatire post universitara

c    Aplicabile prin experienta de lucru

Competentele personalului cerute sunt diferite de la orase mari si municipalitati la comune mici si acestea depind foarte mult de numarul de competente pe care autoritatile administratiei publice locale le exercita efectiv.

In schema de mai sus vorbim de “departamente”. In comunitatile mici pot fi doar unu sau doua departamente – sau nici unul. Pentru aceste tipuri de comunitati cuvantul “departament” poate fi substituit pana la un anumit nivel cu “persoana”, pentru ca un “departament” poate fi constituit doar de o persoana.

Pe aceasta baza se recomanda sa se dezvolte 3-5 “organizatii referinta” in care capacitatea adminsitrativa necesara sa fie definita pentru o municipalitate, oras, comunitate “tipice” – stiind foarte bine ca nu prea exista orase si comune “tipice”!

Capacitatea administrativa necesara pentru exercitarea competentelor administrative fundamentale – accent pe resursele materiale

Este dificil sa se defineasca resursele materiale necesare deoarece activitatea adminsitrativa de buna calitate se poate face si in birouri slab echipate si cu bugete operationale reduse - si activitate adminsitrativa slaba se poate face in birouri bine echipate si cu bugete operationale mari.

Totusi, nu exista, nici o indoiala ca anumite resurse materiale de baza trebuie sa fie prezente pentru ca o autoritate a administratiei publice locale sa functioneze corect – precum cladiri pentru birouri, echipament de birou de baza, echipament de transport, utilaje pentru mantenanta cladirilor birourilor si a parcurilor etc.

Guvernul Danez a recunoscut in 1970, in timpul implementarii primei reforme majore a administratiei locale, faptul ca pentru a functiona o administratie locala are nevoie de un sediu, personal de baza, echipament de birou, utilaje , etc. Astfel Guvernul a decis sa aloce granturi “de baza pentru administratie/operational”  echivalentul a 1 milion € anual fiecareia dintre cele 275 administratii locale indiferent de marimea administratiei locale.

Astazi grantul “de baza pentru administratie/operational” a fost complet integrat in sistemul de granturi ale administratiei si nu mai este vizibil in calcule.

Cand analizam competentele fundamantale administrative apare urmatoarea imagine:

Pasi suplimentari privind capacitatea administrativa generale

In completarea dezvoltarii indiatorilor, se recomanda realizarea unei “verificari a realitatii” a capacitatii si a tabelelor de competente de in 2 orase si 8 comune pentru a:

obtine o impresie privind capacitatea administrativa prezenta in termeni de performanta, personal si resurse materiale care pot fi folosite ca input pentru dezvoltarea de standarde adecvate pentru capacitatea adminsitrativa

Testarea (nevoia) chestionarului

IV . Capacitatea administrativa necesare pentru implementarea competentelor sectoriale

Asa cum am mentionat anterior Legea Cadru a Descentralizarii prevede ca ministerele sa imparta unitatile administrativ-teritoriale in unitati administrativ-teritoriale care au capacitate administrativa si cele care nu au capacitate administrativa pentru exercitarea competentelor, astfel incat ministerele sa poata transfera competentele numai acelor unitati administrativ-teritoriale care au capacitate adminsitrativa, in timp ce judetul isi va asuma responsabilitatea pentru acele unitati administrativ-teritoriale fara capacitate administrativa.

In acest sens, devolutia prescrisa in Legea Cadru a Descentralizarii este una in care unitatile administrativ-teritoriale trebuie sa se califice – prin demonstrarea capacitatii administrative necesare – pentru preluarea unor responsabilitati specifice. Ideal “Capacitatea administrativa necesara” ar trebui definita de ministerele de resort, dar este indoielnica posibilitatea ca UCRAP/MIRA sa poata astepta pana cand ministerele de sector sa-si faca treaba.

Identificarea posibilelor standarde de servicii minime si o descriere a acestora, precum si o listare a competentelor administrative si tehnice necesare pentru exercitarea competentelor trebuie realizate in cooperare cu ministerele de resort implicate.