Sistemul cheltuielilor publice

Sistemul cheltuielilor publice

1. Notiunea, rolul si clasificarea cheltuielilor publice[1]

1. Notiunea de cheltuieli publice

Cheltuielile publice reprezinta modalitati de repartizare si utilizare a fondului banesc bugetar in vederea satisfacerii necesitatilor generale ale societatii.

Marimea cheltuielilor publice difera de la o tara la alta si de la o perioada la alta, structura cheltuielilor publice fiind puternic influentata de structura de clasa a societatii.

Legea bugatara anuala este documentul care prevede si autorizeaza, pentru fiecare an bugetar, cheltuielile bugetare si reglementari specifice legate de acestea. Sumele aprobate cu titlu de cheltuieli prin legea bugatara anuala reprezinta limite maxime care nu pot fi depasite.

Angajarea cheltuielilor publice se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.

Sumele alocate cu titlu de credit bugetar prin legea bugatara anuala in vederea acoperirii anumitor cheltuieli nu pot fi utilizate in scopul acoperirii altor cheltuieli.

Angajarea si utilizarea creditelor bugetare in alte scopuri decat cele aprobate atrag raspunderea celor vinovati, in conditiile legii.

Din punctul de vedere al intinderii in timp a autorizarii bugetare (adica a peri­oadei in care pot fi angajate) cheltuielile aprobate prin legea bugatara anuala se impart in categorii: cheltuieli anuale si cheltuieli multianuale. Pentru actiunile multianuale se in­scriu in buget, distinct, creditele de angajament si creditele bugetare.

In vederea rea­lizarii actiunilor multianuale ordonatorii de credite incheie angajamente legale, in limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv.

Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale pot fi folosite pentru acoperirea cheltuielilor bugetare, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai dupa deschiderea de credite, reparti­zarea creditelor bugetare si alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora.

Aprobarea deschiderii de credite se face in limita creditelor bugetare si potrivit destinatiilor aprobate pe capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli sau alte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, dupa caz, in raport cu gradul de folosire a fondurilor puse la dispozitte anterior, cu respectarea dispozitiilor legale care reglementeaza efectuarea cheltuielilor respective, precum si in functie de gradul de incasare a veniturilor bugetare si de posibilitatile de finantare a deficitului bugetar.

2. Rolul cheltuielilor publice

In orice stat, o parte importanta din venitul national este preluat la dispozitia acestuia pentru a servi la acoperirea cheltuielilor pe care le genereaza indeplinirea functiilor si sarcinilor sale.

Cheltuielile bugetare sunt repartizate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuie­lilor militare, intretinerea aparatului de stat, plata datoriei publice, acordarea de subventii, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor social-culturale, precum si a celor de cercetare-dezvoltare.

Neparticipand direct la activitatea productiva, statul isi acopera cheltuielile legate de scopuri militare, intretinerea organelor administrativ-politienesti, de justitie etc. pe seama unei parti din venitul national creat in sfera productiei materiale.

Indeplinirea celor doua functii ale statului - interna si externa - se face prin interme­diul unui sistem complex si variat de institutii si organe, intre care armata permanenta, politia, jandarmeria, siguranta, justitia si procuratura, aparatul administrativ, scoala si biserica joaca un rol deosebit de important. Pentru intretinerea acestora statul cheltuieste in fiecare an importante sume de bani.

De la o perioada la alta, cheltuielile publice cresc, atat ca expresie valorica, baneasca, cat si ca marime reala, absoluta. Evolutia cheltuielilor publice, exprimate in preturi curente, este influentata de modificarea puterii de cumparare a monedei nationale. Deprecierea monetara, ca urmare a proceselor inflationiste, atrage dupa sine majorarea preturilor, respectiv cresterea nominala a cheltuielilor pe care le efectueaza statul cu procurarea unei cantitati determinate de bunuri si servicii.

Invers, in situatia reducerii preturilor ca urmare a unor factori conjuncturali, pentru aceesi cantitate de bunuri statul va plati o suma mai mica de bani.

Marimea reala a cheltuielilor publice este influentata deci de mutatiile monetare, determinandu-se cu ajutorul preturilor constante.

Pentru a avea dimensiunea cresterii reale a cheltuielilor publice este necesar ca evolutia acestora sa fie analizata in corelatie cu aceea a produsului intern brut (sau a venitului national) si sa se refere, bineinteles, la acelasi teritorii. Ponderea cheltuielilor publice in produsul intern brut denota mutatiile care au intervenit in repartitia produsului intern brut, intr-o perioada de timp determinata, prin intermediul statului.

Este imperios ca intreaga politica fiscal-bugatara a deceniului urmator sa porneasca de la premisa inregistrarii unei cresteri economice in Romania. Aceasta pentru ca trebuie reduse decalajele economice si sociale care o separa de tarile dezvoltate ale lumii, iar pe de alta parte, ajustarea la nesfarsit a componentelor macroeconomice in sensul asa-zisei stabilizari durabile inseamna numai ajustarea saraciei.

Cresterea economica trebuie insotita de o pondere insemnata a cheltuielilor de capital in totalul cheltuielilor bugetare, o impozitare progresiva a veniturilor, moderata, dar care sa respecte aceste principii unanim practicate in toate tarile dezvoltate.

In buget trebuie sa se regaseasca un sprijin substantial al agriculturii ca ramura potential generatoare de exporturi si alimentare a populatiei. Pe de alta parte, trebuie avute in vedere cheltuieli mai mari pentru stimularea exporturilor, prin suportarea unei parti din dobanda la creditele de export contractate de producatori, precum si diferite scheme de asigurare a riscului comercial politic pentru exportatori.

Cheltuielile bugetare ordinare nu trebuie acoperite cu bani proveniti din privatizare (ca in anii 1997 -1998).Acesti bani, proveniti din vanzarea avutiei nationale, trebuie sa se intoarca, prin mecanisme specifice economiei de piata, inapoi in economie, pentru sustinerea sectorului real, singurul generator de locuri de munca, bunastare si venituri bugetare.

Este pentru prima data dupa 1989 cand se intampla sa se recurga la o reducere cu 20% a cheltuielilor bugetare, respectiv cu 2% din PIB si asta tocmai pentru ca banii din privatizare nu s-au intors in economia reala pentru a restructura constient dupa principiile programelor sectoriale pe care Guvernul ar trebui sa le aiba, pentru a imbunatati performantele unor agenti economici care au piata la export si la import si care ar permite realizarea unor incasari valutare si bugetare mai mari.

In alte conditii, se ajunge ca baza de impozitare, respectiv cifra de afaceri a operato­rilor economici, sa scada continuu si, implicit, sa scada veniturile bugetare, ceea ce in­seamna condamnarea tarii la inapoiere economica, dezindustrializare, falimentarea com­pleta a agricul-turii si la servicii publice de educatie, sanatate, asistenta sociala total insuficiente si de o calitate sub standardele decentei.

3. Clasificarea cheituielilor publice

In literatura de specialitate cheltuielile publice se grupeaza dupa diferite criterii, unele

administrative, altele economice. Astfel, este cunoscuta o clasificare administrativa a cheltuielilor publice, care are la baza structura organelor si institutiilor de stat.

Aceasta clasificare a cheltuielilor publice poate sa fie:

a) organica, atunci cand grupeaza cheltuielile dupa institutiile la care se refera: minis­tere si alte organe centrale, unitati administrativ-teritoriale, alte institutii publice si dupa fondurile din care sunt finantate: bugetul de stat, bugetele anexe sau conturile speciale de trezorerie;

b) functionala, atunci cand grupeaza cheltuielile dupa profilul activitatii institutiilor publice, puterea publica si administratia generala, justitie si politie, relatii internationale, armata, cultura, invatamant, actiuni sociale, actiuni economice.

Clasificarea economica a cheltuielilor foloseste mai multe criterii. Dupa rolul lor in procesul reproductiei sociale, spre exemplu, cheltuielile publice se impart in reale (negative), economice (pozitive) si neutre.

In prima categorie intra cheltuielile care constituie definitiv venit national, si anume: cheltuielile militare, cheltuielile cu intretinerea aparatului administrativ-politienesc, dobanzile aferente datoriei publice etc.

In cea de-a doua categorie intra cheltuielile care constituie o avansare de venit national si contribuie la cresterea avutiei nationale, ca de exemplu: cheltuielile pentru construirea de intreprinderi noi, reutilarea celor existente, lucrari de asanari si irigatii, constructii de cai ferate, porturi, aerodromuri, drumuri si poduri etc.

In cea de-a treia categorie intra celelalte cheltuieli care n-ar avea nici o influenta asu­pra venitului national. In realitate, aceste cheltuieli nu exista. In masura in care cheltuie­lile sunt corect incadrate in primele doua categorii, o asemenea grupare poate fi folosita cu succes in munca de analiza economica a cheltuielilor publice.

O alta grupare economica care se intalneste in literatura de specialitate cu­prinde:

- cheltuieli de functionare;

- cheltuieli de transfer;

- cheltuieli de investitii.

Sunt considerate cheltuieli de functionare (sau curente) cele necesare bunului mers a activitatii institutiilor publice, adica: salariile platite functionarilor publici, cheltuielile cu procurarea materialelor si serviciilor necesare activitatii curente a institutiilor respective (iluminat, incalzit, curatenie, reparatii, rechizite de birou, posta, telefon, telegraf etc.).

In categoria cheltuielilor de transfer sunt incluse sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv si nerambursabil, ca de exemplu: dobanzile aferente datoriei publice, ajutoarele de somaj, pensiile acordate vete­ranilor de razboi sau altor categorii sociale, subventiile acordate intreprinderilor etc.

Din categoria cheltuielilor de investitii fac parte cele care se materializeaza in bunuri publice cu caracter durabil, cum ar fi: construirea de noi intreprinderi, reconstruirea sau utilarea celor existente,

lucrarile de irigatii sau de drenaj, constructiile de scoli, spitale, cladiri administrative, cazarmi, drumuri, strazi, procurarea de nave fluviale, maritime sau aeriene etc.

Intr-o alta clasificare, cheltuielile publice sunt grupate in urmatoarele cinci categorii:

a) cheltuieli care se autolichideaza. In aceasta categorie intra cheltuielile publice pentru diferite servicii prestate de institutii, ale caror costuri se recupereaza de la beneficiarii acestora (de exemplu, cheltuielile pentru intretinerea caselor apartinand statului inchiriate particularilor, cheltuielile pentru electrificarea rurala s.a.);

b) cheltuieli reproductive, adica cele care duc la sporirea venitului national, respectiv la cresterea incasarilor din impozitul pe venit (de exemplu: cheltuielile pentru conservarea solului, pentru sanatate publica, invatamant public etc.);

c) cheltuieli care creeaza comoditati curente vietii (recreatie publica, parcuri publice,

s.a.) fara sa sporeasca baza fiscala a veniturilor;

d) cheltuieli neproductive, din care fac parte cheltuielile militare excesiv de ridicate, care intrec necesitiatile apararii nationale etc.;

e) cheltuieli care se efectueaza in prezent pentru a economisi cheltuielile publice mult mai mari in viitor (de exemplu subventiile pentru copiii minori, prin care se evita cheltuielile pentru delicventi, cand acestia devin adulti).

Cheltuielile publice se mai grupeaza in cheltuieli de personal si de materiale. Primele cuprind salariile, pensiile, ajutoarele si alte indemnizatii asemanatoare acordate de stat persoanelor fizice, iar in cele din urma se includ cheltuielile pentru procurarea de materiale, combustibil, obiecte de inventar, utilaje, tehnica militara, prestari de servicii etc., necesare inzestrarii si functionarii institutiilor publice.

Dupa caracterul lor, permanent sau incidental, cheltuielile publice se subdivid in ordinare si extraordinare sau exceptionale.

Din punct de vedere juridic, cheltuielile publice se grupeaza in cheltuieli cu titlu definitiv si cheltuieli cu caracter temporar (avansul in contul unei fumituri, imprumutul acordat unei unitati administrativ-teritoriale de la bugetul central etc.).

In practica bugetara, cheltuielile sunt sintetizate in structura lor economica[2] astfel:

1. Cheltuieli curente:

a) cheltuieli de personal;

b) cheltuieli materiale si servicii;

c) subventii;

d) prime;

e) transferuri;

f) dobanzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli;

g) rezerve;

2. Cheltuieli de capital

3. Imprumuturi acordate

Rambursari de credite, plati de dobanzi si comisioane la credite

a) Rambursari de credite externe si plati de dobanzi si comisioane la credite externe contractate de ordonatorii de credite

- rambursari de credite externe

- plati de dobanzi si comisioane

b) Rambursari de credite interne si plati de dobanzi si comisioane aferente acestora

- rambursari de credite interne

- plati de dobanzi si comisioane

2. Structura cheltuielilor publice

Pentru intelegerea rolului cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale, a caracterului si continutului politicii economice promovate de catre stat prin intermediul cheltuielilor sale, este necesara cunoasterea structurii acestora dupa destinatia pe care o au.

In general, pentru indeplinirea functiilor sale, statul efectueaza urmatoarele cheltuieli:

- cheltuieli publice pentru scopuri sociale;

- cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare;

- cheltuieli militare;

- cheltuieli pentru functionarea aparatului de stat;

- cheltuieli publice cu caracter economic;

- alte cheltuieli.

1. Cheltuieli social-culturale cuprind:

. cheltuieli pentru invatamantul prescolar, primar si gimnazial, profesional, liceal, universitar, case de copii, inspectorate scolare, etc;

. cheltuieli cu sanatatea precum: dispensar, spitale, sanatorii si dispensare cu stationar TBC, crese, leagane de copii, centre de recoltare si conservare a sangelui, statii de salvare, alte institutii si actiuni sanitare.

. Cheltuieli cu cultura si arta: biblioteci nationale, universitare, muzee, teatre, institutii muzicale, alte institutii de cultura;

. Cheltuieli cu activitatea sportiva si de tineret.

2. Cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare

O parte din fondurile publice este dirijata spre finantarea cheltuielilor pentru cercetare- dezvoltare. In aceasta categorie se includ cheltuielile pentru:

a) cercetarea fundamentala, care are ca obiectiv dezvoltarea cunostintelor intr-un anumit domeniu al stiintei;

b) cercetarea aplicativa, care are ca scop crearea de noi produse sau de noi procedee tehnologice;

c) dezvoltarea, care urmareste verificarea prealabila a posibilitatii realizarii unui produs pe scara industriala, prin constituirea de prototipuri, statii pilot etc. Ca urmare, rezultatul activitatii de cercetare se materializeaza in elucidarea unor aspecte cu caracter teoretic sau in rezolvarea unor probleme cu caracter practic legate de nevoile economiei nationale.

Potrivit ordonantei de urgenta, incepand cu data de 1 ianuarie 2009, la calculul profitului impozabil pentru activitatile de cercetare-dezvoltare, se vor acorda o serie de stimulente fiscale.

Stimulentele vizeaza deducerea suplimentara la calculul profitului impozabil in proportie de 20% a cheltuielilor eligibile pentru aceste activitati, acestea calculandu-se trimestrial/anual si aplicarea metodei de amortizare accelerata si in cazul aparaturii si echipamentelor destinate activitatilor de cercetare-dezvoltare.

3. Cheltuieli militare

Cheltuielile militare reprezinta au o pondere ridicata in bugetele statelor Aceste cheltuieli sunt neproductive si risipitoare, afectand in mod deosebit economiile tarilor in curs de dezvoltare, unde ritmul de crestere a cheltuielilor militare depaseste pe cel al venitului national.

Cheltuielile militare sunt clasificate in literatura de specialitate in doua cate­gorii: directe si indirecte.

Din prima categorie fac parte cheltuielile cu intretinerea in tara si pe teritorii straine a armatei, flotei maritime si aeriene, achizitionarea de armament, echipament militar, mij­loace de subzistenta etc. care figureaza in bugetele ministerelor respective.

Pe langa bu­getele acestor ministere exista insa si bugete speciale cu caracter militar, precum si cheltuieli militare directe camuflate in bugetele unor departamente cu caracter civil.

Din cea de-a doua categorie fac parte cheltuielile legate de lichidarea urmarilor razboiului, cum ar fi: platile in contul datoriei publice contractate in timpul razboiului; despagubirile de razboi; pensiile datorate invalizilor, vaduvelor si orfanilor; cheltuieli legate de aplicarea unor acorduri internationale cu caracter militar etc.

Cheltuielile militare la nivel mondial au crescut cu 45% in ultimii zece ani. In 2007, acestea au atins cifra de 1,339 miliarde de dolari (851 miliarde de euro), din care 45% revin

Statelor Unite[3].

4. Cheltuieli pentru functionarea aparatului de stat

In aceasta categorie intrand:

. cheltuieli pentru presedentia tarii, cheltuieli pentru organele puterii legislative;

. cheltuieli pentru organele judecatoresti si ale parchetului;

. cheltuieli cu organele centrale ale puterii executive (guvern, ministere, institutii centrale).

O categorie importanta de cheltuieli publice o constituie cea pentru intretinerea si functionarea organelor de administratie.

Situate pe toate treptele structurii organizatorice a statului, acestea actioneaza ca organe ale puterii sau administratiei de stat, alese sau numite, si se preocupa de cele mai variate probleme, incepand cu elaborarea si adoptarea legilor, intretinerea de relatii diplomatice cu alte state, stabilirea si incasarea impozitelor si taxelor, canalizare, salubritate, iluminatul public, ingrijirea parcurilor, inregistrarea actelor de stare civila, si pana la sistematizarea teritoriala, construirea de drumuri si poduri, intretinerea si repararea strazilor, protectia mediului inconjurator, apararea contra inundatiilor, paza contra incendiilor etc.

5. Cheltuieli cu actiunile economice de importanta nationala si cercetare stiintifica care se refera la:

. cheltuielile pentru rezerva de stat, investitii ale institutiilor publice si ale regiilor autonome si societatilor comerciale cu capital de stat;

. subventii pentru regiile autonome si societatile comerciale de stat pentru acoperirea diferentelor de pret si tarife;

. cheltuieli pentru transport si telecomunicatii;

. cheltuieli pentru cercetare stiintifica fundamentala din domeniul industriei extractive, energiei, chimiei, agriculturii, precum si pentru prospectiuni geologice in vederea descoperirii de noi zacaminte minerale.

Resursele banesti destinate finantarii economiei nationale servesc la:

- largirea fondurilor fixe pe calea investitiilor. In aceasta categorie se includ construi­rea de fabrici, intreprinderi, uzine noi si echiparea lor cu masinile, utilajele si uneltele necesare productiei, precum si reconstruirea, modemizarea si largirea celor existente;

- readucerea fondurilor fixe partial uzate intr-o stare de functionare cat mai apropiata de cea initiala, pe calea reparatiilor capitale;

- asigurarea intreprinderilor nou create cu mijloacele circulante proprii necesare si acoperirea cresterilor de mijloace circulante la intreprinderile in functiune;

- acoperirea unor diferente de pret;

- acoperirea cheltuielilor pentru finantarea actiunilor agronomice, zootehnice si veterinare, de gospodarie comunala, intretinerea si repararea drumurilor si podurilor;

- constituirea rezervelor materiale de stat.

6. Transferuri si subventii de fonduri banesti pentru:

. completarea fondurilor proprii ale bugetelor locale;

. completarea fondurilor proprii ale asigurarilor sociale de stat;

. completarea fondului pentru ajutor de somaj.