Dilema public privat. Organizatiile din sectorul public in contextul crizei economice globale.

Dilema public privat. Organizatiile din sectorul public in contextul crizei economice globale

Rezistenta la schimbare a organizatiilor din sectorul public a reprezentat o tema de real interes pentru managementul sistemului public, cu atat mai mult cu cat studiile de psihologie organizationala evidentiaza ca responsabilitatea in aceasta inadaptare la schimbare de produce de sus in jos, de la nivelul executiv-managerial al institutiilor publice[1]. Zolthan Boghaty arata ca, in mod paradoxal in Romania, dupa anii '90, cercetarile experimentale realizate in grupurile de munca evidentiaza ca tocmai echipa manageriala este cea care rezista/se opune schimbarilor.[2]

Prezentul demers stiintific isi propune sa repereze o alta cauzalitate a promovarii modelului weberian traditionalist de promovare in functia publica, fata de situatiile expuse pana acum in lucrarile de comportament organizational sau de conflictologie. Sociologii americani Robert Merton si Friederick Taylor sunt promotorii teoriei cu privire la efectele perverse ale birocratiilor(trained incapacity of bureaucracy); conform acestei teorii efectele negative ale birocratiei intuite initial de Weber se dovedesc azi a fi adevarate principii de ineficienta manageriala, responsabile de ceea ce la nivelul anilor '80 numim "Esecul statului".[3]

Deopotriva sociologii americani si specialistii in domeniul politicilor publice, reclamau la nivelul anilor '80 incapacitatea statului de a mai gestiona corect afacerile publice. Sunt primele etape de estimare a crizei financiare globale, criza marcata de cresterea alarmanta in democratiile europene de traditie(care au promovat in ultimii 20 de ani modelul statului bunastarii sociale) a deficitelor bugetare. Amenintarea deificitului bugetar evolutiv constituie cea mai buna pledoarie pentru nevoia de reforma a sectorului public.[4] Amploarea alarmanta a deficitelor bugetare in Europa este consecinta "consumului" alarmant de servicii publice, in afara unor indicatori de out-put si de productivitate. Cetatenii Europei au inceput sa considere ofertarea de servicii publice a fi un drept legitim, ca o consecinta a politicii bunastarii sociale "from de cradle to the grave", in care cetateanul este centrul de interes al politicilor statului, el trebuind a fi protejat de la nastere si pana la moarte. Statul asistential a devenit insa o institutie nepermis de reactiva pentru modelele de guvernare democratice; a devenit un actor social, extrem de important in societate prin oferirea unor servicii publice comprehensive catre cetateni. Serviciile publice devin ele insele stabilimente publice. Acest model germanic de guvernare, de mare succes pana la nivelul anilor '80-'90 in Europa, a neglijat insa efectele nocive ale birocratiilor si nevoia democratica de deinstitutionalizare a politicilor statului. Stagnarea economica a determinat insuficienta bugetelor de a sustine o astfel de ofertare de servicii publice.

La aceasta se adauga ceea ce Merton[6] numea "puterea maximizatoare a birocratiei"(aceasta fiind o consumatoare colos de resurse). Teoreticienii alegerii sociale(public choice) estimau ca pozitia de monopol in ofertarea serviciilor va prmite birourilor sa creasca in dimensiuni si sa consume resurse peste optimul social, devenind astfel ineficiente. Ineficienta in gestionarea afacerilor publice se datoreaza nevoilor de stima si de recunoastere exacerbate ale birocratului, ceea ce va asuma o relatie directa intre "marimea biroului si utilitatea derivata de functionari ". Schimbarile economice de dreapta au determinat in SUA si Europa reforme vizind diminuarea ponderii sectorului public sau reformarea acestuia dupa modelul corporatiilor din sistemul privat. Este momentul implementarii politicilor de de deinstitutionalizare a statului. Conceptia mainii invizibile a lui Adam Smith este invocata in contextul insuficientei tot mai mari a birocratiilor publice.Se considera azi ca binele comun se realizeaza prin intermediul unor interese rationale, egoiste ale birocratului.[9]

Nu doar avertizarea de criza financiara acuta, in anii 80, justifica reforma sistemului public, ci alti factori incepeau sa contureze nevoia unei altfel de guvernari publice. Globalizarea, digitalizarea, consolidarea organizatiilor de guvernare supranationala, liberalizarea fluxurilor de capital si a pietei fortei de munca, mondializarea pietei de formare profesionala(universitati), au determinat sistemele de guvernare sa devina inoperante.

Se contureaza doua solutii de depasire a crizei statului:

Noul management public-raspuns la criza financiara si la nevoia de eficientizare a statului

Noua guvernare pluralista -in anii 90, ca urmare a schimbarilor demografice si tehnologice.

Statul ca actor social neinvaziv[10] dublat de modelul de guvernare american actual "The great society" ar putea constitui, alaturi de managerialism, cele mei bune modalitati de revigorare a sectorului public.

Cheltuielile publice sunt permise, indiferent de riscul de deficit bugetar, pentru o anumita categorie de servicii publice, ale caror out-put-uri(niveluri de productivitate) pot fi usor masurate pa piata fortei de munca: serviciile de educatie si cele de sanatate. Acesta este modelul pe care Suedia il numeste "Strong Society" si Statele Unite il promoveaza sub denumirea "Great Society".

Unii autori din zona NMP[11] sunt preocupati de redefinirea si redimensionarea statului si in mod special a aparatului administrativ aferent. Conform lui Osborne si Gaebler[12], implementarea politicilor publice ar trebui sa fie facuta prin intermediul pietei sau prin crearea unor organizatii semiautonome care sa formeze un mediu specific pietei. Aceasta idee nu este noua, ea fiind dezvoltata de Gordon Tullock[13], care afirma ca existenta unor birouri cu acelasi profil, independente unele fata de celelalte, va face ca ele sa intre in competitie. Astfel, pretul furnizarii acelui serviciu public va scadea. Mecanismul este urmatorul: atunci cand nu sunt in competitie, profitand de faptul ca este greu sa evaluezi adevaratul cost al furnizarii unui serviciu daca nu faci parte din acel birou, birocratii de la varf isi rotunjesc bugetele. Daca intra in competitie, atunci din dorinta de afirmare, acorda o mai mare importanta costurilor, fapt care face ca ele sa se apropie mai mult de pretul real al furnizarii lor. Unul dintre instrumentele propuse de Osborne si Gaebler[14] pentru a simula un mediu specific pietei este contractul. Guvernul ar trebui sa incheie contracte cu organizatiile care implementeaza politici sau furnizeaza bunuri si servicii publice. Contractele au avantajul de a formula mai exact serviciile pe care trebuie sa le furnizeze respectiva organizatie, precum si suma pe care organizatia o va primi in schimbul implementarii politicii respective.

Principalele doua scopuri ale NMP, conform lui Osborne si Gaebler , sunt reducerea bugetelor de stat si cresterea eficientei. Cei doi autori afirma ca guvernele antreprenoriale au adoptat noi principii de guvernare : competitia intre furnizorii de servicii; capacitarea cetatenilor prin plasarea controlului in afara birocratiei si in interiorul comunitatii; masurarea performantei agentiilor prin concentrarea asupra rezultatelor; ghidarea dupa scopuri, si nu dupa reguli si reglementari; redefinirea atitudinii fata de clienti si oferirea unor alternative; prevenirea problemelor; incercarea de a economisi; descentralizarea autoritatii; preferinta pentru mecanismele de piata; implicarea tuturor sectoarelor in vederea participarii lor la rezolvarea problemelor comunitatii.

► Noul Management public reuneste in continutul lui urmatoarele :

Profesionalizarea managementului in organizatiile din sectorul public

Aceasta inseamna promovarea pe functii de conducere a unor manageri care au fost pregatiti pentru a conduce organizatiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai institutiilor publice, ci devin responsabili pentru rezultatele obtinute de acestea.

Managerii publici devin responsabili pentru gradul de implementare a politicilor si, in cazul in care rezultatele obtinute nu sunt cele asteptate, ei pot fi demisi pentru incompetenta profesionala si manageriala.

Interesanta este perceptia asupra relatiei cu politicienii, care au posibilitatea de a recruta manageri profesionisti, pe care ii numesc sefi de departamente si agentii pe perioade determinate, pentru a sustine aplicarea programelor partidelor politice. Pe urmatorul nivel managerial, respectiv cel al managerilor executivi, sunt angajati sau transferati manageri care in timp au obtinut anumite performante si au mai degraba un nivel de abilitati profesionale si manageriale decat o experienta dobandita prin exercitarea efectiva de sarcini. Se urmareste cresterea eficientei organizatiilor publice, ca urmare a competentei profesionale si manageriale a titularilor de functii publice, in realizarea si furnizarea serviciilor. In acest context, se considera ca managerii generali in organizatiile de servicii nu trebuie sa fie specialisti, ingineri, medici, economisti sau juristi, ci manageri capabili de performante.

Un rol important in profesionalizarea managementului public l-au avut:

a) managementul bazat pe cunostinte

b) managementul bazat pe performanta

a) In managementul bazat pe cunostinte, conceptele importante se referǎ la cunostinta, competenta, invǎtarea, capacitate de invǎtare.

Rolul acestei abordǎri este acela de a crea in cadrul institutiilor publice o perceptie, sistematizare si valorificare a programelor constituite si se bazeazǎ pe:

- viziunea si misiunea institutiilor publice privind valorificare cunostintelor;

- obiectivele strategice, reprezintǎ scopurile determinate si certificate in timp

- modalitǎti de actiune pentru realizarea celor propuse.

In final, institutia publicǎ va permite functionarilor publici sǎ utilizeze eficient si eficace toate cunostintele si sǎ- si orienteze toate actiunile lor in functie de aceste cunostinte;

b) Managementul bazat pe performantǎ, are la baza o gestionare eficientǎ a resurselor umane, materiale, informationale si financiare publice pentru satisfacerea nevoilor sociale generale in vederea obtinerii unui nivel cat mai bun de performantǎ.

Aplicarea unei astfel de abordǎri necesitǎ elaborarea si implementarea unui sistem de monitorizarea performantelor , intalnit in toate institutiile publice din tǎrile dezvoltate, care se dezvoltǎ permanent ca si " organizatiile care invatǎ" in procesul de obtinere a unui nivel cat mai bun de performante.

Aceasta necesitǎ desigur un sistem informational adecvat , o structurǎ organizatoricǎ elaboratǎ dupǎ astfel de coordonate si nu in ultimul rand noi metode si tehnici de management, prin care sǎ se asigure legatura intre obiective si performante.

Implementarea in orice sistem de management public a unor astfel de metode, conduce la satisfacerea intereselor publice prin considerarea criteriilor economice si a celor manageriale, in special.

Determinarea si urmarirea unor standarde si a unui sistem de
indicatori de performanta pentru fiecare organizatie din sectorul
public orientata asupra realizarii unor obiective

Procesul reformelor in sectorul public implica obtinerea de performante atat de catre fiecare angajat cat si de fiecare organizatie publica. In acest scop, fiecare institutie publica determina indicatori de performanta pentru a se putea masura progresele facute de fiecare in procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin intermediul sistemului de apreciere a performantelor individuale, se determina contributia fiecarui angajat la realizarea obiectivelor pe parcursul unui an. In functie de aceste evaluari, se acorda recompense sau se aplica sanctiuni. Se considera ca metodele informale de evaluare sunt ineficiente si conduc la scaderea veniturilor institutiilor publice.

Organizatiile guvernamentale urmaresc sa imbunatateasca metodele de planificare pe termen lung si sa extinda sfera de aplicare a managementului strategic. Aceasta implica determinarea misiunii organizatiilor din sectorul public, a obiectivelor pe care le au de realizat, a gradului de adaptabilitate la mediul in care evolueaza, a capacitatii de a valorifica punctele forte si de a solutiona problemele pe care ie au, a disponibilitatii de a preintampina constrangerile din mediul in care isi desfasoara activitatea.

Se considera ca reprezentantii politici pot interveni, daca au aceste informatii, tocmai pentru a sustine procesul de realizare a obiectivelor de catre institutiile publice.

Controlul asupra rezultatelor si nu asupra proceselor si fazelor
Reprezentantii Noului management public pledeaza pentru reducerea formelor controlului birocratic integrat in diferite etape si faze ale proceselor prin intermediul carora institutiile publice isi realizeaza misiunea si intensificarea, respectiv diversificarea formelor controlului asupra rezultatelor.

Descentralizarea sistemului din care fac parte organizatiile publice

Acest proces a inceput efectiv in Marea Britanie in perioada guvernarii Thatcher prin programul ,,Next Step", in 1988 si a urmat in Noua Zeelanda 51 Olanda, pentru ca, treptat, sa se generalizeze in toate tarile Peninsulei Scandinave[16]. Ca modalitate de aplicare, s-a procedat la crearea unor agentii separate, responsabile pentru realizarea si furnizarea de servicii in baza incheierii unui contract cu un departament de politica specializat din cadrul sistemului. Obiectivul specific urmarit prin aceasta schimbare a fost reducerea numarului de personal din sistemul serviciilor la un grup format din persoane cu functii importante in urmarirea modului in care sunt conduse si monitorizate ministerele si departamentele.   Datorita acestei schimbari, in anul 1994 in Marea Britanie 60% din functionarii publici au fost implicati in programul ,,Next Step", iar la sfarsitul anului 1995 peste 95% din acestia erau integrati in noul sistem. Au urmat schimbari similare in Noua Zeelanda, iar ceva mai tarziu in SUA si Australia, insa intr-un ritm mai lent decat s-au produs aceste schimbari in Marea Britanie. Aceasta schimbare pare ca reia sub o alta forma ideile lui Woodrow Wilson, potrivit caruia era necesara o separare a departamentelor de politica de agentii, practic a politicii de administratie. In noul context, agentiile prestatoare de servicii nu trebuiau sa faca neaparat parte din sectorul public, o data ce isi desfasurau activitatea in baza unui contract, iar angajatii acestora nu trebuiau sa fie functionari publici[17].

Accelerarea concurentei in sectorul public

Aceasta caracteristica se refera in principal la serviciile guvernamentale si avea ca scop reducerea costurilor. Se pornea de la premisa ca, daca anumite servicii sunt nesatisfacatoare, potrivit acestui criteriu ele pot fi scoase la licitatie. In acest context, privatizarea accelerata era considerata parte a acestui proces. Ca urmare a noii orientari apar o serie de schimbari, cum ar fi: testarea serviciilor pe piata, urmarirea costului si calitatii serviciilor realizate.

Extinderea utilizarii stilului de conducere practicat in organizatiile din sectorul privat, prin renuntarea la stilul autoritar

In acest context, se pune accentul pe doua corelatii de baza: intre profilul pregatirii personalului si pozitia ocupata in structura si intre performantele obtinute si sistemul de salarizare practicat, pe baza de merit. Accentul pus pe obtinerea de performante face ca numirea pe posturi si functii pe baza de contract sa se realizeze uneori pe termene scurte, tocmai pentru ca managerii publici respectivi nu sunt capabili de performante.

7. Disciplina si rigurozitate in utilizarea resurselor din organizatiile publice

Noul management public implica un plus de atentie in privinta gestionarii resurselor, ceea ce include desigur reducerea costurilor, dar si o concentrare deosebita asupra programelor prin care sunt realizate obiectivele strategice. Astfel guvernele au posibilitatea sa controleze modul in care sunt gestionate resursele financiare, umane, materiale si informationale.

In majoritatea tarilor dezvoltate, pot fi identificate atat elemente ale modelului traditionalist cat si elemente ale Noului management public. Realitatea demonstreaza ca Noul Management Public este mult mai aproape din punctul de vedere al continutului de ceea ce guvernele statelor dezvoltate doresc de la organizatiile publice, respectiv eficientizarea sistemului de realizare a serviciilor fara a se insista in mod deosebit asupra modalitatilor utilizate.

. Serviciile publice exista pentru a realiza obiectivele de interes public, pentru a creste gradul de satisfacere a nevoilor, asteptarilor cetatenilor prin intermediul unui proces politic. Toate schimbarile manageriale prezentate urmaresc realizarea obiectivelor publice cat mai eficient posibil si furnizarea de informatii absolut necesare fundamentarii deciziilor de catre politicienii care colaboreaza cu organizatiile publice in cadrul unui proces de management desfasurat in maniera interactiva.

Specialistii nu pot estima inca peste cat timp se vor putea cunoaste rezultatele implementarii noilor valori ale Noului Management Public, dar sunt convinsi ca, in timp, asa cum Osborn si Gaebler afirmau in 1992, datorita dezvoltarii dimensiunii manageriale a activitatilor desfasurate in organizatiile din sectorul public, managerii publici si ceilalti functionari publici vor deveni ,,intreprinzatori" si vor descoperi noi modalitati de realizare si furnizare a serviciilor publice, astfel incat cele mai multe din valorile promovate in cadrul NPM sa poata fi realizate. Aceasta practic ar insemna reducerea costurilor cu cheltuielile birocratice si cresterea ponderii resurselor alocate eficientizarii serviciilor, prin dezvoltarea relatiilor cu organizatiile din sectorul privat.

. Flexibilizarea managementului public in institutiile publice din Romania nu poate fi realizata prin acte normative, universal valabile referitoare la structura organizatorica sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autoritatilor centrale sau prin ordine ministeriale.     Solutia consta in "insanatosirea sistemului", tratandu-l din interior prin imbunatatirea capacitatii manageriale a institutiilor publice, prin numirea pe posturile si functiile publice a unor functionari publici de cariera, pregatiti sa devina manageri publici profesionisti cu obiective individuale, sarcini, competente si responsabilitati riguros determinate.

Ramane ca viitorul sa demonstreze daca organizatiile din sectorul public vor reusi sa pastreze cateva din valoriie fundamentale ale modelului traditionalist, respectiv: profesionalism, impartialitate, inalte standarde etice, absenta coruptiei sa se integreze totusi o parte din valorile fundamentale ale NPM.