Angajarea raspunderii Guvernului

Angajarea raspunderii Guvernului

Punerea in discutie a raspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a initiativei Parlamentului, ci si a Guvernului insusi.

Initiativa care face posibila denuntarea unilaterala a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina , este angajarea raspunderii Guvernului, reglementata de art. 113 din Constitutie.

Institutie relativ noua si reglementata de un numar restrans de constitutii, angajarea raspunderii Guvernului permite o procedura de "clarificare de pozitii" intre Guvern si Parlament, atunci cand relatiile dintre cele doua autoritati tind sa paraseasca cursul obisnuit, ajungandu-se la o anumita "raceala", dupa cum arata profesorul Iorgovan.

Asa cum precizeaza un autor , angajarea raspunderii Guvernului reprezinta o procedura parlamentara prin care Guvernul, pentru a face fata unor situatii deosebite care reclama masuri urgente ce sunt insa de competenta Parlamentului, urmareste adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege  sau a unei declaratii de politica generala, dupa caz.

"Angajarea raspunderii Guvernului la initiativa sa este procedura constitutionala prin care, in conditiile unui regim parlamentar si exprimand esenta acestuia. Guvernul pune Parlamentul in situatia limita de a opta intre acceptarea opiniei lui sau demitere"

"Sensul angajarii raspunderii sale politice consta in faptul ca astfel Guvernul isi afirma, din initiativa sa, hotararea de a-si continua mandatul de incredere acordat, doar cu conditia sa-i fie aprobate programul, declaratia de politica generala sau proiectul de lege prezentat."

Angajarea raspunderii Guvernului reprezinta un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus sa aleaga intre aprobarea politicii Guvernului, chiar daca ea difera de vederile majoritatii parlamentare in unele puncte, si rasturnarea Guvernului, cu toate consecintele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvarii. "Discutia parlamentara si apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principiala in joc si orientate catre discutarea riscului de a rasturna Guvernul."

Prin procedura angajarii raspunderii sale, Guvernul urmareste sa verifice in mod concret pe ce sprijin poate conta in Parlament, si eventual, sa convinga Camera Deputatilor si Senatul ca programul sau de guvernare este inca viabil si ca echipa guvernamentala are, in continuare, capacitatea de a-l infaptui."

Guvernul se bucura de o libertate deplina in ceea ce priveste alegerea momentului angajarii raspunderii sale, si in ceea ce priveste continutul programului, al declaratiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu exista prin urmare nici o conditie impusa de Constitutie care sa limiteze aprecierea exclusiva a Guvernului asupra oportunitatii si continutului initiativei sale. Mai mult, Guvernul nu este obligat sa-si angajeze raspunderea, iniativa fiind facultativa, el poate sa o faca daca semnalele din sfera parlamentara ii sunt  favorabile.

De precizat ca  angajarea rasunderii o face Guvernul, ca organ colectiv si solidar,ceea ce presupune o hotarare in acest sens a acestuia. Asa cum accentueaza un autor , angajarea raspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci "sansa" sau "riscul" intregului Guvern.

Intr-o opinie se arata ca initiativa angajarii raspunderii Guvernului revine intregii echipe guvernamentale, solutie diferita de cea din legislatia franceza unde Primul-ministru, dupa deliberarile din Consiliul de Ministri, angajeaza responsabilitatea Guvernului.[9]

Pentru a se putea declansa procedura de angajare a raspundeirii politice a Guvernului in fata Parlamentului, este necesar sa existe o hotarare a Guvernului prin care acesta sa declare ca isi angajeaza raspunderea politica, hotarare prin care va prezenta si textul de acceptarea caruia Guvernul intelege sa lege continuarea mandatului sau.

Problema care se pune in aceasta situatie este daca o asemenea hotarare, pentru a fi valabila trebuie publicata in Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea in Monitorul Oficial a hotararilor are ca efect inexistenta acestora. "Daca se ia insa in consideratie faptul ca prevederile art. 107 (4) din Constitutie se refera in mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecinta inevitabila va fi ca actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajeaza raspunderea politica a Guvernului, intrucat nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, sa fie neaparat publicat in Monitorul Oficial"[10]

In ceea ce priveste textele asupra carora Guvernul isi angajeaza raspunderea, trebuie aratat ca programul si declaratia de politica generala pot atat sa completeze, cat si sa modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la investitura.[11]

"Distinctia dintre "program" si "declaratie" este fragila. Totusi s-ar putea considera ca "programul", desi nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el defineste, in linii generale, politica pe care Guvernul intentioneaza sa o transpuna in practica. "Declaratia", dupa o anumita perioada de functionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidarii sprijinului parlamentar si al sporirii credibilitatii Guvernului Declaratia este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. ".

Cat priveste proiectul de lege, aici textul constitutional are in vedere sensul strict al notiunii de lege, iar ca tip, el poate sa se refere la un domeniu obisnuit sau la un domeniu rezervat legii organice.

Prin angajarea raspunderii sale, Guvernul se expune riscului formularii si adoptarii unei motiuni de cenzura. Astfel, angajarea raspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, dupa caz, in fata Camerei Deputatilor si Senatului, in sedinta comuna. In termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o motiune de cenzura, care poate fi semnata chiar si de catre deputatii si senatorii care au mai initiat, in aceeasi sesiune, o motiune de cenzura. Motiunea de cenzura trebuie depusa pana la implinirea termenului de 3 zile sub sanctiunea decaderii, avand in vedere necesitatea solutionarii rapide a situatiei rezultate din angajarea de catre Guvern a raspunderii sale politice.

Practic, parlamentarii au de ales intre:

a)   Posibilitatea de a nu depune o motiune de cenzura si in aceasta situatie textul proiectului de lege se considera adoptat in intregime fara un vot explicit asupra lui; daca Guvernul si-a angajat raspunderea asupra unui program sau declaratie de politica generala, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;

b)   Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, situatie in care, daca aceasta nu este admisa, votul negativ asupra motiunii se transforma intr-unul pozitiv - rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abtinere, precum si cu cele virtuale ale parlamentarilor absenti - in favoarea proiectului de lege si, la fel, daca este vorba de un program sau o declaratie de politica generala, acestea devin obligatorii pentru Guvern;

c)   Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, si daca aceasta este admisa, Guvernul este demis, situatie in care evident, nici unul din actele asupra caruia Guvernul isi poate angaja raspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecinta faptului ca insusi Guvernul a conditionat ramanerea sa in functiune de acceptarea programului, declaratiei de politica generala sau proiectului de lege.

Este de remarcat faptul ca, in situatia angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar si in situatia nedepunerii unei motiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Asa cum arata profesorul A. Iorgovan, "Guvernul poate aduce modificari, dar nu este obligat sa o faca, Parlamentul nu are decat sa contracareze printr-o motiune de cenzura".

Numai in doua situatii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate in conditiile aratate, si anume atunci cand Presedintele Romaniei, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia - art 113, alin. 4 -, precum si atunci cand in conditiile prevazute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constitutionala constata neconstitutionalitatea legii si trimite legea spre reexaminare Parlamentului; in prima situatie, Parlamentul decide in sedinta comuna a celor doua Camere; in cea de-a doua situatie, legea este reexaminata potrivit procedurii legislative obisnuite - adica de fiecare Camera - si poate fi adoptata in aceeasi forma cu o majoritate de cel putin 2/3 din numarul membrilor fiecarei Camere, ceea ce are ca rezultat inlaturarea obiectiei de neconstitutionalitate si promulgarea obligatorie a legii.

In legatura cu art. 113, alin. 4 din Constitutie, textul nu precizeaza cvorumul legal pentru adoptarea legii, dupa reexaminare, nici daca cvorumul este diferit, dupa cum legea este ordinara sau organica.

Doua solutii ar fi posibile:

a)   Avand ca reper art. 74, alin. 1 si 2, legea organica sa fie adoptata cu o majoritate absoluta, iar legea ordinara cu o majoritate simpla;

b)   Avand ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei motiuni de cenzura solicita majoritatea absoluta si intrucat initial legea a fost implicit adoptata prin nedepunerea sau refuzul motiunii de cenzura, readoptarea ei - de aceasta data implicit - , sa poata fi facuta cu cel putin majoritate absoluta.

Sintetizand aceste doua solutii, I. Deleanu inclina spre cea de-a doua, deoarece, "daca legea putea fi - implicit - respinsa prin admiterea unei motiuni de cenzura cu cel putin majoritatea absoluta, ea nu ar putea fi acum adoptata - explicit - cu o majoritate inferioara celei cerute la respingere."[14]

"Acest punct de vedere nu tine insa seama de faptul ca respingerea unei motiuni de cenzura, depusa ca urmare a angajarii raspunderii politice a Guvernului in fata Parlamentului, poate sa nu fie consecinta formarii unei majoritati favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilitatii de a se reuni numarul de voturi necesar pentru adoptarea motiunii de cenzura. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumtia ca proiectul de lege, in legatura cu care Guvernul si-a angajat raspunderea politica, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului."

Se mai pune problema daca cu prilejul reexaminarii deputatii sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere si adoptare, sau respingere prin vot. Raspunsul nu ar putea fi decat afirmativ, in caz contrar reexaminarea insasi nemaiavand nici un sens.

Asa cum arata un autor, "in urma reexaminarii, legea poate fi respinsa in intregime" , ceea ce, eo ipso, nu duce insa la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei motiuni de cenzura.

Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia in sensul aplicarii regulilor de cvorum dupa cum este vorba de o lege organica sau o lege ordinara , care apare ca fiind logica, caci, asa cum remarca si sustinatorul celeilalte opinii, "legile adoptate prin procedura angajarii raspunderii Guvernului nu se bucura de un regim juridic special"

Procedeul angajarii raspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activitatii legislative. Cand se uzeaza de el, Parlamentul pierde controlul legiferarii. De aceea recurgerea la el trebuie sa fie exceptionala si sa priveasca texte de o anumita importanta ."

Cat priveste angajarea raspunderii asupra unei declaratii de politica generala sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicata, ca mijloc de presiune la indemana Guvernului, Parlamentul fiind putin dispus sa infrunte consecintele unei rasturnari a Guvernului.

Tudor Draganu constata producerea in practica a unor consecinte greu de conciliat cu principiile de baza ale Cosntitutiei. Se arata astfel ca Senatul, in viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputatilor, isi vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului ca motiunea de cenzura se adopta in sedinte comune ale celor doua Camere, sedinte in care "numarul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputatilor."

Este o opinie interesanta, nu mai putin insa nu Constitutia este cea care stabileste numarul deputatilor si senatorilor, ci legea, a carei neconciliere cu principiile de baza ale Constitutiei ar putea fi eventual pusa de autor in discutie, desi Constitutia nu cuprinde nici o referire la numarul deputatilor si senatorilor, in sensul stabilirii sau limitarii lui.

Si oricum, observatia este artificiala, pentru ca in fond votul se da pe linie de partid, in sedinta Comuna a Camerelor ceea ce prevaleaza fiind apartenenta la partidul politic si la interesele si opiniile pe care acesta le promoveaza.