Controlul judecatoresc direct asupra faptelor administrative ilegale in temeiul Legii contenciosului administrativ

Controlul judecatoresc direct asupra faptelor administrative ilegale in temeiul Legii contenciosului administrativ

1. Conditiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale

Controlul judiciar asupra faptelor numit si control in obligare - spre deosebire de controlul in anularea actelor executive - se numeste astfel deoarece prin el se tinde la obligarea administratiei la o conduita activa, contrara pasivitatii ei, in vederea satisfacerii unei cereri care i-a fost adresata si fata de care nu s-a pronuntat in termen sau a respins-o.

Potrivit Legii contenciosului administrativ orice persoana fizica sau juridica daca se considera vatamata prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim se poate adresa instantei judecatoresti competente pentru recunoasterea, in conditiile legii, a dreptului sau interesului pretins. Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

In cazul refuzului exista o manifestare de vointa care se exprima explicit sau se poate exprima implicit (de pilda prin emiterea actului solicitat in beneficiul altuia), iar in cazul neraspunderii in termen se cere doar intrunirea simplei stari de abtinere, indiferent de motive, fata de solicitarea adresata, concretizata in depasirea termenului legal de 30 de zile sau a altui termen special calculat din momentul primirii cererii de catre administratie.

Refuzul nejustificat si nerezolvarea in termen pot viza emiterea unui act administrativ, eliberarea oricarui alt inscris prin care se tinde la valorificarea unui drept subiectiv sau interes legitim, inclusiv poate viza neluarea unei alte masuri administrative solicitate de petitionar si avand caracter de executare (de pilda ridicarea sau demolarea unor constructii, remiterea unui bun, etc.) putand reprezenta obiectul actiunii principale.

In ceea ce priveste natura juridica a refuzului unui organ de a satisface o cerere au existat mai multe opinii.

Intr-o prima opinie (a profesorului bulgar Petco Staicov)[1], actiunea de respingere a administratiei este considerata act de drept administrativ indiferent de modul (expres sau tacit) de manifestare sau de forma (scrisa sau orala) de exteriorizare, din moment ce se vizeaza cererea unei persoane interesate,
refuzandu-se recunoasterea unui drept pretins sau refuzandu-se o anumita actiune la care solicitantul pretinde ca ar avea dreptul. Opinia in cauza se fundamenteaza si pe analogia dintre refuzul administrativ cu hotararea judecatoreasca de respingere a actiunii in justitie, hotarare care este un act juridic. Pe de alta parte, se considera ca refuzul lezeaza un interes, prin simplul fapt ca o expectativa garantata de lege este zadarnicita, astfel incat prin refuz se creeaza o modificare relevanta sub aspect juridic si deci si o situatie juridica noua .

Intr-o alta opinie[3], se considera ca refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu exceptia actelor administrative jurisdictionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), intrucat el nu impiedica pe solicitant sa-si reitereze cererea la acelasi organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care sa dispuna de puterea lucrului judecat, administratia putand reveni asupra refuzului ei initial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, in urma refuzului, nu este producatoare de efecte juridice, deoarece legea nu garanteaza o expectativa sau un interes ci numai un drept subiectiv. Daca totusi prin acest refuz se produc anumite efecte, de exemplu, prejudicierea solicitantului, el imbraca forma unui fapt material-juridic ilicit.

In baza evolutiei legislatiei noastre s-a conturat totusi o alta conceptie intrucat Legea nr. 1/1967 a asimilat cu actele administrative ilegale si refuzul nejustificat al administratiei de a satisface o cerere privitoare la un drept[4]. Acest refuz apare, din economia legii ca o categorie distincta de actele administrative ilegale propriu-zise, deoarece legea "il socoteste" si nu il considera pur si simplu act administrativ ilegal. De altfel, frecvent practica judiciara statueaza ca refuzul administratiei de aprobare a unor cereri se considera act administrativ.

a. Conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca refuzul pentru a fi cenzurat judiciar sunt urmatoarele:

sa provina de la autoritatea (administrativa) publica;

sa incalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau juridice[5];

sa vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui alt inscris[6] (certificat, adeverinta, etc.);

sa fie nejustificat, adica sa reprezinte o incalcare a normelor legale care obliga institutia data la satisfacere cererii, indiferent ca este expres sau tacit, motivat sau nemotivat;

nu trebuie sa vizeze acte administrative exceptate de la controlul judecatoresc in temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolita, s-ar conferi justitiei puteri peste ceea ce nu poate dispune prin actiunea in anulare. Astfel, ceea ce justitia nu poate desfiinta nu va putea nici infiinta in sensul obligarii executivului la emiterea actelor exceptate de la controlul direct prin actiunea in anulare, fie intr-un mod explicit sau in mod implicit[7];

nu se mai cere indeplinita conditia procedurii administrative prealabile introducerii actiunii judiciare (conditie inexistenta sub imperiul reglementarii initiale, desi petentul s-a mai adresat deja administratiei cu o solicitare fiind refuzat, iar o noua reiterare a solicitarii apare ca inutila);

in privinta termenului de sesizare a instantei de judecata consideram ca acesta este de pana la 6 luni si incepe sa curga de la comunicarea refuzului sau de la data cand trebuia comunicata solutia catre petent, daca totusi a formulat si o plangere, existand si un termen maxim de pana la un an, pentru motive temeinice, ca si in cazul actiunilor prin anulare, (situatie rezultand din interpretarea prevederilor art. 11 alin. l lit. a coroborat cu alin. 2 din Legea nr. 554/2004), acest termen extrem de scurt fiind unul de decadere iar nu de prescriptie;

nu este necesar ca refuzul nejustificat sa fie expres consacrat prin norme speciale ca atitudine a administratiei cenzurabila potrivit Legii contenciosului administrativ[8].

In privinta nesolutionarii in termen a cererii privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim (termene cuprinse in Ordonanta nr. 27/2002 sau in legi speciale) s-a considerat[9] ca aceasta nu are in sine nici o valoare de aprobare si nici una de respingere a cererii, tacerea administratiei trebuind sa fie privita diferentiat. In situatia in care normele juridice echivaleaza (expres sau tacit) abstentiunea cu un act administrativ (individual) ea trebuie interpretata in sensul pe care il atribuie norma juridica. Astfel, nesolutionarea in termen a protestului procurorului cu privire la o pretinsa ilegalitate a unui act administrativ , echivala, la expirarea termenului de examinare cu o respingere a acestuia. Alteori normele asimileaza tacerea administratiei cu o decizie afirmativa , in aceeasi opinie se sustine ca in situatia in care legea nu da nici un sens abstentiunii ea nu poate fi echivalata cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoaste nici manifestarea de vointa respectiva si nici efectele ei.

Intr-o alta opinie[12] se considera ca nu exista acte administrative implicite inactivitatea administratiei fiind un fapt tipic material, care insa produce uneori efecte juridice decurgand direct din lege. De aceea, neexaminarea de catre administratie, in termen, a protestului procurorului (din exemplul precitat) atragea de drept suspendarea actului administrativ pretins ilegal, dupa cum neexercitarea dreptului la actiune sau la executarea silita atrage prescrierea dreptului la actiune .

Analizand aceste opinii constatam ca ele recunosc caracterul volitional al atitudinii pasive a administratiei. Totusi nesolutionarea in termen nu este un act juridic deoarece nu exista o manifestare de vointa facuta cu intentie de a produce efecte juridice, atitudinea pasiva fiind un simplu fapt material. Daca totusi prin acest fapt s-au incalcat drepturi subiective si se produc efecte juridice suntem in prezenta unui fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antreneaza raspunderea administratiei de stat.

b. Conditiile pe care trebuie sa le intruneasca necomunicarea raspunsului in termen de catre administratie cu privire la o cerere care i-a fost adresata, pentru ca aceasta atitudine pasiva sa fie cenzurabila judiciar, sunt urmatoarele:

sa provina de la autoritatea (administrativa) publica;

sa incalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim;

sa vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverinta sau orice alt inscris;

nesolutionarea cererii trebuie sa aiba loc prin incalcarea termenului de 30 de zile de la inregistrarea ei, daca prin lege nu se prevede un alt termen;

nesolutionarea nu trebuie sa vizeze acte exceptate de la controlul judecatoresc (in cazul actiunii in anulare);

nu se mai cere indeplinita conditia procedurii administrative prealabile prevazute in formularea initiala a legii, introducerii actiunii in justitie constand in formularea si depunerea reclamatiei la autoritatea executiva in termen de 30 de zile de la data expirarii primul termen (tot de 30 de zile) in care administratia ar fi trebuit sa rezolve cererea initiala, iar pentru motive temeinice in termen de 6 luni de la emiterea actului, executivul fiind obligat ca in alt termen de 30 de zile sa rezolve reclamatia ce a fost adresata ulterior cererii;

termenul de sesizare a instantei de judecata este de pana la 6 luni si se socoteste de la data cand executivul trebuia sa raspunda solicitarii sau reclamatiei administrative introdusa ulterior cererii nesolutionate (respectiv pana la implinirea a 30 de zile de la depunerea ei) existand un interval maxim de un an in cazul unor motive temeinice, ca si in cazul actelor administrative a caror anulare se cere, de la data emiterii lor.

Prin Ordonanta de urgenta nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite se echivaleaza tacerea executivului cu un act administrativ implicit, de incuviintare, intr-un domeniu expres determinat, daca autoritatea nu s-a pronuntat in termenul prevazut de lege, iar solicitantul a depus toata documentatia legala aferenta petitiei sale privind eliberarea autorizatiei cerute (inclusiv avize, licente, permise, aprobari, etc.). Oricum, raspunsul negativ al autoritatii competente in termenul prevazut de lege pentru emiterea autorizatiei nu echivaleaza cu aprobarea tacita (art. 3/2 din O.U. nr. 27/2003 astfel cum a fost modificat prin Legea nr.486/2003 de aprobare si modificare).

2. Procedura si efectele controlului judiciar asupra faptelor administrative ilegale

Procedura judiciara in materia faptelor ilegale este aproape identica cu cea a verificarii pe aceeasi cale a actelor administrative deoarece in ambele cazuri suntem in prezenta unei actiuni judiciare directe. Totusi actiunea impotriva faptelor ilegale nu este o actiune judiciara in anulare, deoarece nu se tinde la desfiintarea unor acte, a unor masuri sau a unor manifestari de vointa executiva facute cu intentia de a produce efecte juridice ci, dimpotriva, este o actiune contrara si anume in obligarea la masuri administrative. Spre deosebire de actiunea in anulare, in cazul actiunii in obligare reclamantul va trebui nu numai sa dovedeasca existenta dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interesul legitim ci si a vatamarii produse prin refuzul nejustificat sau nerezolvarea in termen. Facandu-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes legitim si a vatamarii produse a acestora se deduce implicit si caracterul nejustificat al refuzului.

Odata cu introducerea actiunii judiciare reclamantul va depune la instanta si raspunsul autoritatii administrative prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale, iar daca nu a primit nici un raspuns in legatura cu cererea sa va depune la dosar copia certificata pentru conformitate cu originalul, a cererii, precum si dovada indeplinirii procedurii administrative prealabile actiunii judiciare (respectiv copie dupa reclamatia administrativa, dovada depunerii acesteia in termen legal la autoritatea executiva).

Instanta va analiza de la caz la caz si in mod concret caracterul nejustificat al refuzului in functie de existenta sau inexistenta dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vatamat. Astfel, daca vatamarea vizeaza un simplu interes, fie el si legitim, de exemplu, de promovare intr-o functie superioara sau de conducere, iar autoritatea administrativa are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmeaza a fi promovata refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este justificat. De asemenea, nu constituie refuz nejustificat refuzul scris si nemotivat al executivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci cand legea nu prevede obligativitatea motivarii actiunii administrative. Va trebui cercetata judiciar intotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond si nu in cautarea conditiei de forma privind motivarea refuzului pentru ca, in acest context, s-ar putea ca un refuz nemotivat sa fie justificat dupa cum un refuz formal motivat poate fi nejustificat sub aspectul fondului.

Nu va constitui un refuz nejustificat pozitia de respingere a executivului vizand emiterea unui act administrativ care nu este de competenta lui, insa va constitui refuz nejustificat neemiterea unei adeverinte menite sa contribuie la dovedirea vechimii in munca sau care atesta retributia tarifara ori alte venituri necesara unei persoane in vederea stabilirii dreptului de pensie si calcularii cuantumului pensiei[14] ori refuzul de emitere a certificatului sau diplomelor de atestare a studiilor absolvite. De asemenea, nu va constitui refuz nejustificat eliberarea unei adeverinte care nu contine o anumita formulare ceruta de reclamant, deoarece petitionarul nu poate pretinde ca raspunsul la cererea sa sa fie potrivit propriei sale formulari intrucat stabilirea cuprinsului raspunsului final este de atributul organului administrativ competent . De asemenea, este justificat refuzul de eliberare a autorizatiei de constructie a unei case pe terenul reclamantei si a paratei (ambele coproprietare) daca ultima se opune la edificarea constructiei[16].

In cazul nerezolvarii in termen de catre administratie a cererii reclamantului si a reclamatiei administrative daca a fost introdusa, ulterior, reclamantul va trebui sa probeze in instanta faptul depasirii termenelor legale de solutionare si a antrenarii, prin aceasta, a vatamarii drepturilor subiective sau intereselor legitime fara ca sa mai intereseze motivele care ar justifica sau nu executivul pentru o astfel de atitudine pasiva.

Constatand existenta dreptului subiectiv si nerezolvarea in termen a solicitarii instanta va admite actiunea prin simpla considerare a depasirii termenelor legale[17]. Nu va reprezenta nesolutionare in termen prelungirea legala a duratei de rezolvare administrativa adusa la cunostinta petentului.

In privinta efectelor acestui control constatam ca instanta poate hotari:

obligarea administratiei la emiterea unui act administrativ, a unui inscris (certificat, a unei adeverinte, conform Ordonantei nr.33/2002), sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ ori sa efectueze o operatiune administrativa;

obligarea la emitere cumulativ cu acordarea de daune materiale si morale, inclusiv penalitati de intarziere;

acordarea de despagubiri daca obligarea la masuri nu mai prezinta importanta practica.

Legatura dintre actiunile in anulare si in obligarea la masuri cu actiunea in despagubire

Instanta de judecata poate sa se pronunte si cu privire la repararea pagubei si acordarea despagubirilor daca:

cererea de reparare a pagubei a fost introdusa odata cu cererea principala de anulare a actului ilegal sau de obligare la masuri administrative;

cererea de despagubire a fost introdusa ulterior cererii principale, fie in cadrul aceluiasi litigiu, fie in cadrul unui litigiu ulterior si distinct;

cererea de reparare a pagubei s-a introdus fara sa se solicite anularea actului ilegal sau obligarea la masuri[18].

S-ar parea ca, dupa lege, posibilitatea introducerii cererii de despagubire in mod separat exista doar pentru ipoteza in care la data introducerii actiunii principale reclamantul nu cunostea intinderea pagubei, O asemenea ipoteza nu trebuie admisa exclusiv intrucat nu intotdeauna prejudiciul faptei apare odata cu emiterea actului (ilegal) sau cu savarsirea faptei ilicite, ci poate aparea ulterior, de exemplu, in cursul executarii actului sau dupa aceasta operatiune. Desigur, daca prejudiciul a aparut odata cu emiterea actului sau a savarsirii faptei ilicite, ori s-a produs pana la data introducerii cererii principale in justitie, reclamantul cunoscand existenta si intinderea lui, atunci, din motive de celeritate, va formula cererea de despagubire odata cu cererea principala (de anulare sau de obligare) fata de care aceasta apare ca accesorie sau cererea de despagubire poate fi formulata in exclusivitate ca cerere principala cand nu se mai solicita anularea actului ori obligarea organului, intrucat acestea nu mai prezinta interes.

Daca prejudiciul a aparut ulterior actiunii in anulare sau actiunii in obligare ori daca intinderea lui a devenit ulterior cunoscuta, reclamantul este in drept sa introduca ulterior actiunea in reparare sprijinindu-se in ea, eventual, si pe hotararea initiala a instantei de judecata cu privire la ilegalitatea actului sau a faptului administrativ in sensul admiterii cererii. Termenul de prescriptie pentru actiunea in despagubire distincta si ulterioara curge de la data cand persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, respectiv un an de la comunicarea actului. Instanta va hotari atat asupra daunelor materiale cat si asupra celor morale cerute de reclamant.

Prin hotararea pronuntata instanta nu se va substitui organului administrativ, hotararea neputand tine loc actului legal solicitat sau masurii cerute, motiv pentru care controlul nu este de plina jurisdictie. Daca in urma admiterii actiunii organul administrativ este obligat sa emita un act administrativ ori sa ia o masura, executarea hotararii definitive se va face in termenul stabilit in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen nu mai tarziu de 30 de zile de la comunicare sub sanctiunea platii de catre organul administrativ a unei amenzi in favoarea statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata, suma platita de organ urmand a fi imputata celui vinovat. La aceasta se mai pot adauga si eventualele despagubiri cerute de reclamant pentru daunele ocazionate de neexecutarea sau executarea cu intarziere a hotararii judecatoresti.

Executarea hotararii se face potrivit normelor dreptului comun, prevederile Legii contenciosului administrativ
intregindu-se cu dispozitiile codului de procedura civila.