Efectul direct al dreptului comunitar

Efectul direct al dreptului comunitar

1. Principiul efectului direct

Dupa cum arata art. 2 si 3 ale TCE, referitor la obiectivele Comunitatii, intemeierea unei piete comune si realizarea politicilor comune presupun ca un anumit numar de domenii - care, pana acum, erau reglementate exclusiv pe baza dreptului statal intern - sunt supuse, de acum inainte, unui drept comun, integrat in ordinea statala interna si aplicabil unitar pe teritoriul supus suveranitatii proprii al fiecaruia dintre statele membre. Dupa vointa intemeietorilor ei, comunitatea este - mai degraba - o alianta de state europene, cu o ordine de drept proprie si autonoma, ale caror subiecte de drept sunt nu numai insesi statele membre, ci si fiecare persoana in parte.

Efectul direct constituie o notiune mult interpretata si cu "sclipiri multicolore", careia literatura de specialitate si jurisprudenta nu i-au harazit mereu claritatea terminologica dorita. Ca element de baza al ordinii comunitare, el exprima faptul ca toate principiile comunitare - suficient de precise si neconditionate - sunt "apte de penetrare", in sensul ca ele creeaza relatii juridice directe intre autoritatea de stat si cetatenii comunitari (indivizi sau unitati economice), ba chiar, in anumite circumstante, si in raportul stabilit intre cetatenii comunitari. Efectul direct ia nastere pe baza conditiei de validitate a dreptului comunitar insusi, fara ca el sa necesite preluarea prealabila in dreptul national - printr-un act de tranzactie sau ordin de executare - a normei in discutie.

Prin aceasta, notiunea comunitara a efectului direct se deosebeste de notiunea de drept international a tratatelor "auto-executabile". Aceasta ultima notiune caracterizeaza numai capacitatea de principiu a continutului unei prevederi a tratatului de a-si gasi aplicarea in dreptul statal intern al partenerului contractual, dar nu afirma nimic despre efectul real al prevederii in respectiva sfera juridica nationala.

Tratatele comunitare nu contin nici o exprimare despre vreun eventual efect direct al reglementarilor lor. Facand abstractie de cateva putine norme selectate, precum art. 85 si 86 ale TCE (reguli ale concurentei) - care, dupa natura lor, se adreseaza fiecaruia dintre cetatenii pietei comune (unitatilor economice) - majoritatea prevederilor se refera, conform textului lor, exclusiv la statele membre. Astfel, reglementarile privitoare la libera circulatie a marfurilor (edificarea uniunii vamale si inlaturarea limitarilor cantitative, precum si masuri cu acelasi efect) si la libera deplasare a persoanelor (libertatea de deplasare a angajatilor, dreptul de stabilire a domiciliului si liberul transfer al serviciilor) stabilesc - conform textului lor - numai obligatii ale statelor membre, fara a le acorda indivizilor competenta de a deduce, din acestea, drepturi subiective corespunzatoare obligatiilor statului.

De aceea, s-a lasat pe seama jurisprudentei CJCE ca - pe calea elaborarii dreptului pretorian - sa faca pasul decisiv de la obligatia obiectiva a statului la dreptul legal subiectiv al individului. Acesta a fost un act de deosebita temeritate, caci el caracterizeaza, totusi, trecerea de la traditionala ordine de drept international la ordinea comunitara autonoma, care se supune propriilor principii structurale, in sensul unei ordini supranationale de functionare.

Elementele fundamentale au fost stabilite, pentru prima data, in mai vechea sentinta din cazul Van Gend & Loos, in care CJCE a conferit articolului 12 din TCEE - care interzice introducerea de noi taxe vamale si impozite, avand acelasi efect, precum si marirea taxelor vamale si a impozitelor existente in raportul dintre statele membre - "efecte directe", si anume in sensul ca acest articol "stabileste drepturi individuale, pe care instantele statale trebuie sa le respecte". In motivele sentintei se argumenteaza sistematic si teleologic: daca o anumita reglementare ar produce efect direct, aceasta ar fi de apreciat "conform spiritului, sistematicii si textului Tratatului". Obiectivul TCEE este crearea unei Piete Comune, a carei functionare ii priveste direct pe cetatenii comunitari, adica Tratatul este mai mult decat un Acord, care stabileste numai obligatii reciproce intre statele membre.

Apoi, cu privire la art. 12 din TCEE, aflat in discutie, se subliniaza faptul ca Tratatul contine o interdictie clara si neingradita si - de aceea, conform naturii sale - el se preteaza excelent pentru a produce efecte directe in relatiile juridice dintre statele membre si dintre indivizi supunandu-se dreptului acestora, fara ca, pentru aceasta, sa fie nevoie de o interventie a legiuitorului statal.

Hotararea Van Gend, adeseori citata in doctrina, consemneaza ca:

"Din toate acestea trebuie trasa concluzia dupa care Comunitatea reprezinta o noua ordine de drept international, in favoarea careia statele - chiar daca in cadru restrans - si-au ingradit drepturile lor de suveranitate, si anume o ordine de drept, ale carei subiecte sunt nu numai statele membre, ci si indivizii. De aceea, dreptul comunitar - care este independent de legislatia statelor membre - urmeaza a le conferi indivizilor si drepturi, asa cum el le impune si obligatii. Astfel de drepturi iau nastere nu numai daca Tratatul le stabileste in mod explicit, ci si pe baza obligatiilor neechivoce, pe care Tratatul le impune indivizilor, precum si statelor membre si organelor Comunitatii".

Importanta si continutul principiului

1. Dreptul primar

Implicatiile acestei fundamentari juridice sunt deosebite. Dreptul comunitar are caracter de drept obiectiv; el nu numai ca trebuie luat integral in seama de catre statele membre, in calitate lor de parti contractante, ci are si legatura normativa directa cu fiecare individ afectat. De aceea, conflictele dintre normele dreptului comunitar si ale dreptului national reprezinta nu numai o chestiune de lezare a Tratatului, ci, concomitent, ele sunt o problema a administratiei executive si cad in sarcina jurisdictionala a instantelor nationale, care trebuie sa aplice - in procesele aflate pe rolul lor - dreptul comunitar, care are efect direct. In felul acesta, chestiunea valabilitatii directe capata, totodata, semnificatie de legitimare a competentei, caci - in general, numai normele juridice comunitare cu efect direct pot deveni decisive la luarea hotararii in procesele de solutionat de catre instantele statale interne - deosebirea dintre aceste norme si prevederile cu efect indirect determina masura competentei, ca judecator comunitar, a judecatorului national.

Principiul efectului direct urmeaza sa fie consolidat si extins printr-o multime de alte hotarari. Actualmente - in jurisprudenta curenta - el este un principiu structural de baza al ordinii de drept comunitare. Cele mai importante prevederi ale Tratatului, care au efect direct, sunt:

- Art. 13 si 16 din TC(E)E, referitoare la desfiintarea taxelor vamale de import si export, precum si a taxelor cu acelasi efect, intre statele membre;

- Art. 30 si 34 TC(E)E, referitoare la inlaturarea limitarilor cantitative la import si export, precum si a masurilor cu acelasi efect, intre statele membre;

- Art. 48, 52 si 59 din TC(E)E, referitoare la asigurarea liberei deplasari a angajatilor, la libertatea de stabilire a resedintei si la liberul transfer al serviciilor. Aceste reglementari prevad ca libertatile mentionate vor fi transpuse treptat in practica, in cursul perioadei de tranzitie, printre altele si cu ajutorul directivelor de coordonare. Desi pana la scurgerea termenului de tranzitie au fost "armonizate" doar putine dintre domeniile relevante, CJCE a decis ca cel putin interdictia discriminarii pe motive de cetatenie - interdictie continuta in aceste reglementari - produce efect direct.

- Art. 95 din TC(E)E, referitor la interdictia de a percepe - pentru marfurile provenite din alte state membre - taxe interne mai mari decat acelea pe care trebuie sa le suporte marfurile autohtone similare sau aflate in concurenta;

- Art. 119 din TC(E)E, referitor la egalitatea salarizarii barbatilor si femeilor.

Jurisprudenta privind art. 48, 52 si 59, ca si art. 119 din TC(E)E este remarcabila deoarece ea a recunoscut efectul direct al acestor prevederi din Tratat nu numai fata de acte ale autoritatii publice (de exemplu masuri pentru reglementarea intrarii intr-un alt stat, a sederii sau a expulzarii), ci si in raportul dintre persoanele particulare (efect pe orizontala). Ca factori determinanti ai ordinii de drept comunitare, ei pot actiona - modeland dreptul privat - in special asupra reglementarilor colective din domeniul muncii si al prestarilor de servicii. CJCE a motivat aceasta prin faptul ca inlaturarea piedicilor din calea liberei circulatii a persoanelor si a liberului transfer al serviciilor - unul dintre obiectivele esentiale ale Comunitatii, enumerate in Tratat - ar fi periclitata, daca desfiintarea barierelor dintre state ar fi, din nou, anulata in efectele ei, din cauza ca subiectii dreptului privat - in temeiul autonomiei lor ca parte - ar ridica astfel de piedici. In plus, ar exista pericolul ca - in cazul unei limitari la masuri ale statelor - nu ar fi aplicata unitar interdictia discriminarii pe motive de cetatenie, deoarece conditiile de munca se supun, in functie de statul membru respectiv, unei reglementari prin lege si regulament, dar si prin modul de incheiere a tranzactiilor legale intre persoane particulare.

Caracteristic pentru jurisprudenta CJCE cu privire la art. 119 din TC(E)E este si faptul ca este considerata ca interzisa orice discriminare, fie chiar si indirecta. Deci, sunt incluse si cazuri in care tratamentul inegal - inadmisibil, deoarece nu este justificat pe baza de criterii obiective - devine evident abia prin compararea alcatuirii reale, pe sexe, a anumitor grupe de salarizare, adica se verifica daca activitatea - dupa care se determina grupa de salarizare in discutie - este exercitata predominant de catre femei (respectiv de barbati).

Doctrina efectului direct al dreptului comunitar a fost dezvoltata, initial, cu ocazia interpretarii prevederilor din Tratat. Totusi, de la inceput a fost in afara oricarei discutii ca - mutatis mutandis - criteriile elaborate vor fi utilizate si pentru dreptul comunitar derivat.

Dreptul secundar (derivat)

1. Regulamentele

Pentru regulamente, adica acte normative cu valabilitate generala, prioritatea dreptului comunitar este prevazuta explicit la art. 189 alin. 2 din TCE. Este putin probabil sa apara dificultati principale de natura juridica. Conform jurisprudentei curente a CJCE, efectul direct al regulamentelor implica faptul ca exercitarea drepturilor conferite de catre ele nu este permis a fi ingradita prin aceea ca ea se face dependenta de emiterea unor reglementari de implementare, altele decat acelea necesare pe baza regulamentului insusi. Necontestat este si faptul ca efectul direct al regulamentelor poate interveni - corespunzator naturii si functiei acestor acte juridice - nu numai in favoarea indivizilor, ci si creandu-le acestora obligatii.

Directive si decizii

Mai dificil de argumentat este efectul direct, pe plan intern, al deciziilor adresate statelor membre (adica acte individuale, obligatorii din punct de vedere juridic) si al directivelor. Pentru acestea din urma, art. 189 alin. 3 din TCE stabileste ca ele obliga statele membre - carora le sunt adresate - numai cu privire la obiectivul de realizat, lasand, totusi, pe seama lor alegerea formei si mijloacelor.

Asadar, in mod normal, efectele directivelor ii afecteaza pe indivizi numai pe calea actului de transpunere pe plan national, astfel ca - in principiu - nu se pune chestiunea efectului lor direct. De aceea, evolutia jurisprudentei CJCE necesita o examinare mai atenta.

Din punct de vedere al structurii lor, directivele au o mai mica intensitate de reglementare in detaliu, comparativ cu regulamentele si deciziile; ele lasa statelor membre o anumita libertate de apreciere cu privire la implementare. Aceasta se face prin transpunere in dreptul national, forma juridica si temeiul de imputerniciri ale actului de transpunere fiind stabilite de dreptul national. Pentru Germania aceasta inseamna ca atat alegerea intre lege si depozitie legala, cat si competenta de emitere in raportul dintre statul federal si landuri, se orienteaza exclusiv dupa dreptul constitutional german. De aceea, de exemplu, emiterea unei dispozitii legale pentru implementarea unei directive comunitare necesita indeplinirea tuturor conditiilor conform art. 80 din Constitutia germana.

Directivele sunt adecvate mai ales in domenii unde se tinde spre o anumita armonizare a situatiei juridice, dar nicidecum spre o completa unitate din punct de vedere juridic, asa cum este cazul in domeniul ajustarii pe plan juridic (in special art. 100 a TCE). Fireste, de-a lungul timpului s-a dovedit ca simpla egalizare pe plan juridic - prin renuntarea la uniformizarea juridica, care ajunge mai departe - nu raspunde, adesea, cerintelor de integrare crescanda. Ca urmare, practica se foloseste mai mult de forma directivelor, astfel ca - in lipsa unui temei de autorizare pentru emiterea de regulamente - sa realizeze uniformizarea din punct de vedere juridic. Cu alte cuvinte: directivele contin, in proportie marita, reglementari de detaliu concrete, care pot diminua - in mare masura - libertatea de formulare a continutului de catre statele membre, obligate sa asigure transpunerea. Aceasta observatie este valabila mai ales pentru directivele care vizeaza desfiintarea obstacolelor de natura tehnica, existente inca in comertul dintre statele membre. Astfel, in practica, tipologia regulamentelor si directivelor a fost estompata in mare parte.

Aceasta dezvoltare - care se afla in sfera de responsabilitati a legiuitorului comunitar - a determinat CJCE ca, in anumite conditii, sa atribuie efect direct si prevederilor directivelor. In acest fel, CJCE le confera cetatenilor comunitari dreptul de a invoca direct textul directivei, daca transpunerea nu are loc sau daca ea se face neregulamentar. Hotararile relevante pleaca de la considerentul ca invocarea prevederilor directivei serveste protectiei juridice a individului si, de aceea, ea trebuie sa se orienteze nu spre forma, ci spre continutul si functia respectivului act juridic in sistemul Tratatului:

"Este adevarat ca regulamentele au efect direct, conform art. 189, si - ca urmare - pot deja produce efecte directe datorita naturii lor juridice. Totusi, de aici nu rezulta ca alte categorii de acte juridice, mentionate in acest articol, nu ar putea produce niciodata efecte asemanatoare. Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit directivelor, prin art. 189, sa se excluda - din principiu - ca persoanele afectate pot invoca obligatia impusa prin directiva. In special in cazurile in care, de pilda, autoritatile comunitare - prin directiva - obliga statele membre la o anumita conduita, efectul util al unei astfel de masuri ar fi diminuat daca orice persoana nu ar putea invoca aceasta inaintea instantei si daca instantele statale nu le-ar putea considera pe aceste persoane ca parte constitutiva a dreptului comunitar".

"Prin urmare, in lipsa masurilor de implementare emise la termen, orice persoana poate invoca prevederile unei directive - al caror continut apare ca neconditionat si suficient de precis - impotriva tuturor prevederilor interne ale acelui stat, neconforme cu directiva; orice persoana poate invoca aceste prevederi si daca ele stabilesc drepturi, care pot fi revendicate fata de stat".

Elementul rational al efectului direct pare a fi de cautat, in cele din urma, in principiul increderii. Statele membre nu pot invoca - fata de cetatenii lor - omiterea, contrara directivei, sau nereglementaritatea transpunerii.

Efectul luarii de masuri al directivelor are, astfel, caracter de sanctionare; din actiunea lui de incalcare a dreptului comunitar, statului membru nu trebuie sa-i rezulte nici un fel de avantaj. De aceea, dupa expirarea termenului stabilit pentru implementarea lor (termen de transpunere), prevederile directivelor - care contin obligatii neconditionate si suficient de exact conturate - pot fi opuse aplicarii dreptului national contrar. Dimpotriva, invocarea prevederilor directivelor isi pierde justificarea daca statul membru si-a indeplinit, regulamentar, obligatiile care-i revin dintr-o directiva. In orice caz, nu este afectat dreptul oricarei persoane de a invoca o directiva, cu scopul de a lasa sa se constate daca institutiile nationale - la alegerea, lasata pe seama lor, a formei si mijloacelor de transpunere - s-au mentinut in cadrul limitelor de apreciere, care le-au fost trasate prin directiva.

CJCE a stabilit efectul direct al prevederilor directivelor intotdeauna numai pentru cazul ca acestea sunt in favoarea cetatenilor si cad in sarcina statului (asa numitul efect direct vertical). Cazurile priveau mai ales domeniul activitatii fiscale a statului. Notiunea de stat, ca destinatar al efectului direct, este de comentat pe larg. Ea cuprinde toate institutiile statului, cum sunt federatia, landurile, administratiile locale, alte organizatii teritoriale si persoane de drept public. De altfel, caracteristic este faptul ca este indiferent daca statul devine activ conform dreptului public sau celui privat. Astfel, in procesele Marshall si Foster s-a clarificat ca institutiile statale - chiar daca activeaza in domeniul economiei private (de exemplu ca angajator) - pot fi destinatare ale efectului direct. Acelasi lucru este valabil si pentru intreprinderile de stat, care indeplinesc sarcini publice si care - de aceea, in interesul public - se bucura de drepturi speciale, comparativ cu intreprinderile private.

Nu este inca definitiv calificata intrebarea daca prevederile directivelor pot produce efecte directe si in raportul dintre persoanele particulare (asa zisul efect direct pe orizontala). Aceasta apare a fi indoielnic, caci - totusi - directivele, conform sistematicii Tratatului, obliga doar statele membre carora le sunt adresate si care, singure, poarta raspunderea pentru implementarea regulamentara in cadrul sistemului lor juridic intern. Din acest motiv pare a fi eliminat si asa numitul efect direct invers pe verticala (in favoarea statului si impovarandu-i pe cetateni).

CJCE a tras aceasta concluzie in mod repetat si nerestrictiv, pentru prima oara in cunoscuta hotarare "Marshall", in care se expune faptul

"ca o directiva nu poate stabili doar obligatii pentru o persoana oarecare si ca - drept urmare - nu se poate recurge la prevederea directivei, ca atare, fata de o astfel de persoana".

Limitarea efectului direct la raporturile pe verticala (cetatean fata de stat) se justifica din puncte de vedere corespunzand statului de drept. Impotriva unui efect pe orizontala sunt mai ales principiul sigurantei actului de justitie si cel al drepturilor legitime. Cetateanul - deoarece poate avea incredere in transpunerea directivei - nu trebuie sa conteze pe faptul ca, din prevederile directivei, rezulta consecinte impovaratoare doar pentru el. Mai degraba el poate avea incredere ca efectele directivelor il afecteaza numai conform masurilor de transpunere pe plan national. Principiul increderii nu se opune acestui considerent, deoarece nici o persoana oarecare nu are vreo vina pentru incetineala statului membru. In plus, impotriva unui efect direct pledeaza absenta obligatiei de publicare pentru directive, care - odata cu remiterea lor catre respectivul stat membru - devin obligatorii pentru aceasta, iar apoi apar, doar cu titlu informativ, in Monitorul Oficial.

Este recunoscut, insa, faptul ca o directiva, netranspusa la termen, poate conduce, indirect, la o impovarare a persoanelor, chiar daca - in conditiile existentei unei marje corespunzatoare de interpretare - dreptul national relevant este interpretat conform directivei.

Acelasi lucru este valabil pentru directivele cu dublu efect, adica directive care au consecinte favorizante pentru anumite persoane, dar pentru altele au consecinte impovaratoare. In aceasta privinta, este de mentionat mai intai faptul ca - pentru a aprecia daca exista o favoare sau o impovarare - orientarea trebuie sa fie catre situatia materiala, nu catre situatia de drept procedural. Ca urmare, hotarator este cine are de suportat, in mod real, consecintele - considerate din punct de vedere economic - ale respectivei norme, nu in raport cu cine se revendica efectul in procesul concret. In plus, continutul directivei nu va fi considerat izolat, ci comparativ cu ansamblul reglementarilor dreptului national relevant.

Din caracterul de sanctionare al efectului direct al directivelor rezulta ca prevederile directivelor, care impun obligatii tertilor, nu pot produce niciodata efect direct. Aceasta trebuie sa fie valabil si pentru directivele cu caracter dublu, caci efectul direct al directivelor nu are voie - in nici un caz - sa se rasfranga impovarandu-l pe cetatean, care nu trebuie sa raspunda pentru incalcarea dreptului comunitar de catre statul membru. Acest aspect devine deosebit de clar in domeniul protectiei mediului ambiant: o persoana oarecare poate invoca un eventual efect direct al directivei numai in masura in care reglementarea in discutie are consecinte impovaratoare material pentru institutiile statului, adica activitatea de poluare a mediului ambiant este desfasurata de catre acestea; posibilitatea de invocare dispare daca ea are drept scop o ingradire a activitatilor poluante ale mediului ambiant, desfasurate de persoane particulare.

Hotararea "Costanzo" nu se opune consideratiilor de mai sus. Procesul a avut ca obiect interpretarea unei instructiuni a directivei de coordonare, referitoare la atribuirea comenzilor publice pentru lucrari de constructii, conform careia - in cazul unor oferte la preturi exceptionale - beneficiarul public trebuie sa verifice fiecare suma a ofertei. El se referea, deci, numai la procedura de atribuire si nu a avut nici o consecinta directa asupra situatiei de drept a concurentilor.

Curtea Constitutionala Federala (CCF) a Germaniei a aprobat hotararea respectiva, pronuntata de CJCE, scotand in evidenta caracterul de confirmare a acestei perfectionari a dreptului comunitar. Ca urmare, trebuie plecat de la considerentul ca nici CCF nu ar recunoaste un efect direct al directivelor, impovarator pentru indivizi, pentru a nu sterge complet - in structura formelor de operare ale art. 189 din TCE - hotarul dintre regulament si directiva.

Dimpotriva, Consiliul de Stat al Frantei refuza, in continuare, sa se conformeze CJCE. Acesta a facut abstractie, pana acum, de un proiect corespunzator conform art. 177 din TC(E)E, deoarece - pentru el - textul art. 189 din TC(E)E pledeaza clar impotriva unui efect direct al directivelor.

In mod corespunzator se prezinta situatia juridica in cazul deciziilor, care sunt adresate statelor membre. Daca aici sunt obligati, concomitent, cetatenii, totusi decizia nu actioneaza direct. Abia atunci cand respectivul stat membru si-a indeplinit obligatiile sale din decizie, intervin si pentru cetateni respectivele efecte dezavantajoase, fara ca ei sa poata invoca dreptul national mai favorabil. Alta este situatia juridica in cazul deciziilor, care obliga statele membre sa acorde anumite drepturi cetatenilor lor. In aceasta privinta - la fel ca in cazul directivelor - CJCE recunoaste un efect direct:

"Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit deciziilor, conform art. 189 din TCEE, sa se excluda - din principiu - ca persoanele afectate pot invoca obligatia impusa prin decizie. In special in cazurile in care, de pilda, autoritatile comunitare - prin decizie - obliga un stat membru sau toate statele membre la o anumita conduita, efectul util al unei astfel de masuri ar fi diminuat daca membrii acelui stat nu ar putea invoca aceasta inaintea instantei si daca instantele statale nu i-ar putea considera pe acestia ca parte constitutiva a dreptului comunitar".

"Articolul 177 din TCEE - conform caruia instantele statale sunt autorizate sa solicite Curtii de Justitie sa se ocupe de valabilitatea si interpretarea tuturor actiunilor organelor, fara deosebire - presupune, de altfel, ca orice persoana poate invoca, in fata acestor instante, actiunile mentionate. Ca urmare, in fiecare caz individual, trebuie verificat daca prevederea in discutie este adecvata - dupa natura ei juridica, mod de sistematizare si text - pentru a motiva efecte directe in raporturile juridice dintre destinatarul actiunii si terti".

Premisa este, totusi, ca respectiva sarcina este obligatorie si este generala, neconditionata, precum si suficient de clara si precisa.

In final este de retinut ca - pe baza jurisprudentei CJCE - fiecare cetatean comunitar poate invoca, independent de natura actului juridic, norme ale dreptului comunitar primar sau secundar, daca acestea sunt suficient de clare si neconditionate, astfel ca executarea lor sa nu mai necesite nici o alta concretizare din partea legiuitorului national. In cazul directivelor se mai adauga - ca o conditie suplimentara - faptul ca termenul de transpunere a expirat. In acest fel, ordinea de drept comunitara se aplica nemijlocit fiecarei persoane. Acestea sunt - precum in dreptul german - purtatori de drepturi publice subiective.

3. Responsabilitatea administrativa a statelor membre

in cazul neaplicarii directivelor

Daca nu exista premisele pentru efectul direct al unei reglementari din directiva, atunci - conform celei mai recente jurisprudente a CJCE - oricarei persoane favorizate de directiva ii revine, in anumite conditii, un drept de a pretinde daune-interese din partea statului membru, din cauza nerealizarii (sau a realizarii defectuoase) a transpunerii directivei. Acest drept la despagubire, dezvoltat pe calea deliberarii judecatoresti independente, pare - in masura in care motivele concise si indiscutabile ale sentintei permit sa se sesizeze aceasta - ar fi fost derivat din "efectul util" al dreptului comunitar si conceput ca o compensare pentru modul deficitar de implementare a drepturilor conferite prin normele de drept comunitar, mod care este conditionat de incetineala la transpunere din partea statului membru.

In procesele solutionate a fost vorba despre Directiva 80/897/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980, cu privire la armonizarea acelor reglementari juridice ale statelor membre, care se refera la protectia angajatilor in cazul insolvabilitatii angajatorului. Din cauza insolvabilitatii respectivului lor angajator, angajatii reclamanti nu si-au putut impune drepturile lor salariale; ei nu au putut invoca susmentionata Directiva - care nu fusese transpusa la termen, respectiv regulamentar - deoarece nu erau indeplinite conditiile impuse pentru efectul ei direct. CJCE a decis ca - intr-un astfel de caz - respectivul stat membru raspunde, fata de angajatii reclamanti, pentru dauna suferita de ei pe baza incalcarii Tratatului:

"Deplina eficacitate a prevederilor de drept comunitar ar fi influentata negativ, iar apararea drepturilor stabilite de ele ar fi diminuata, daca o persoana oarecare nu ar avea posibilitatea sa obtina o despagubire pentru cazul ca drepturile ei sunt lezate printr-o incalcare a dreptului comunitar, care este de pus pe seama unui stat membru.

Posibilitatea unei despagubiri prin statul membru este indispensabila mai ales daca eficacitatea deplina a prevederilor de drept comunitar depinde - precum in cazul de fata - de faptul ca statul devine activ, si daca - drept urmare, in caz de inactivitate a statului - o persoana oarecare nu-si poate revendica, in fata instantelor nationale, drepturile conferite ei prin dreptul comunitar.

Astfel, principiul unei raspunderi a statului pentru daune, pe care le sufera orice persoana datorita incalcarii, de catre stat, a dreptului comunitar, face parte inseparabila din ordinea de drept creata prin Tratatul de infiintare a Comunitatii Economice Europene".

In cazul unei incalcari a obligatiei de transpunere a unei directive, trebuie avute in vedere urmatoarele premise:

- (1) Obiectivul respectivei directive trebuie sa fie conferirea de drepturi oricaror persoane;

- (2) Continutul acestor drepturi trebuie sa poata fi stabilit pe baza directivei insasi;

- (3) Intre incalcarea obligatiei impuse statului membru si prejudiciul provocat trebuie sa existe o cauzalitate. Atunci, dreptul la despagubire rezulta direct din dreptul comunitar. Dimpotriva - in cazul lipsei unei reglementari de drept comunitar - revendicarea dreptului la despagubire se conformeaza dreptului national referitor la daune-interese, care este in vigoare in respectivul stat membru, in special in privinta stabilirii instantei competente si a alcatuirii procedurii de intentare a actiunii.

Recent, CJCE a pronuntat hotararile in procesele "Brasserie du Pêcheur SA", "Factortame III" si "British Telecommunication". Conform acestora, o obligatie a statelor membre de compensare a unei daune exista, in principiu, daca sunt indeplinite urmatoarele trei conditii preliminare:

- dreptul comunitar confera oricarei persoane drepturi subiective;

- statul membru a depasit "evident" si "considerabil" limitele atributiilor sale, adica incalcarea dreptului comunitar trebuie sa fie "suficient de calificata";

- prin aceasta, reclamantului i-a fost provocata o dauna.

Curtea face aprecierea cu privire la conditiile preliminare in care exista o incalcare evidenta si considerabila.

Dreptul de a invoca raspunderea statului exista si fara reglementare explicita in Tratatul CE, deoarece numai astfel - dupa cum se afirma in motivele sentintelor - se garanteaza deplina eficacitate a dreptului comunitar. De altfel, efectul util al dreptului comunitar le interzice statelor membre sa invoce faptul ca legislatia lor interna nu contine un astfel de drept la daune-interese, deci ca nu exista, astfel, obligatia de despagubire.

Deoarece - cu privire la aceste procese - CJCE urma sa se pronunte in cadrul procedurii de luare a deciziei prealabile, conform art. 177 din TCE, acum cade in sarcina instantelor de judecata nationale sa hotarasca daca exista conditiile preliminare mentionate mai sus.

Odata cu aceste hotarari a fost revolutionat fundamental dreptul comunitar referitor la raspunderea statului.

3. Dreptul comunitar si traditia constitutionala

nationala  (exemplul dreptului britanic)

Cat de profund actioneaza, deja actualmente, dreptul comunitar in interiorul ordinilor de drept ale statelor membre si le penetreaza, rezulta din exemplul Regatului Unit, adica al tarii de origine a dreptului comun.

Atunci cand la 1.01.1973, Regatul Unit a devenit membru al Comunitatilor Europene, acestea erau constituite deja de 15, respectiv 20 de ani; aderarea a pretins preluarea extrem de rapida a "acquis"-ului comunitar, adica a unei structuri ai carei sase membri fondatori apartin - fara exceptie - sferei "dreptului continental" (drept civil). O alta problematica a rezultat din imprejurarea ca Regatul Unit nu cunoaste nici o Constitutie scrisa, ci - in mare masura - se bazeaza pe principii de drept nescrise si pe reguli conventionale.

Cel mai important element al ordinii constitutionale britanice este parlamentarismul. Parlamentul de la Westminster ("mother of Parliaments") este cel mai vechi corp legislativ reprezentativ din grupul tuturor statelor membre. De aceea, nu este de mirare ca pretentia de validitate a dreptului comunitar s-a lovit - in primul rand - de vechea si vulnerabila doctrina a suveranitatii parlamentului. Dogma rezultata din aceasta, si anume ca "parlamentul nu ii poate angaja pe succesorii sai", s-a reflectat in dominanta unei stricte reguli a legii ulterioare (lex posterior) si a principiului abrogarii implicite ("implied repeal"), care sunt atenuate numai printr-o regula de interpretare contestabila - regula prezumtiei - conform careia legiuitorul, in caz de indoiala, trebuie sa actioneze in concordanta cu obligatiile internationale ale Regatului Unit.

In pofida acestei poveri - mostenite de sute de ani - a traditiei juridice si constitutionale britanice, principiul comunitar al prioritatii s-a impus fara frictiuni in aplicarea dreptului in Regatul Unit. In practica, judecatorii britanici nu mai sunt gata sa urmeze, fara rezerve, doctrina neingraditei "suveranitati a Parlamentului", ci cauta - in mod pragmatic - mijloace si cai pentru a-i ajuta, efectiv, dreptului comunitar sa se impuna in ordinea de drept britanica. Astfel, in mai multe cazuri - in care, potrivit regulii abrogarii implicite ("implied repeal"), o lege britanica ulterioara ar fi trebuit aplicata prioritar fata de dreptul comunitar potrivnic - instantele au acordat, practic, intaietate la aplicare reglementarii mai vechi a dreptului comunitar.

In pofida tuturor rezervelor de natura politica, pe care Regatul Unit le-a exprimat fata de adancirea - din punct de vedere social si al politicii generale - a Uniunii Europene, trebuie constatat ca autoritatile si instantele britanice respecta scrupulos ideea "comunitatii de drept" in Europa. Aceasta se reflecta intr-o extrem de stricta si corecta luare in considerare a dreptului comunitar in vigoare, care - mai mult, probabil, decat in tarile Europei continentale - este interpretat si aplicat apolitic.

Un exemplu sugestiv in aceasta privinta este procesul "Factortame", in care a fost un conflict intre "Merchant Shipping Act 1988" si dreptul comunitar. Fundalul aceste legi - care conditiona inregistrarea navelor, printre altele, de cetatenia britanica - a fost practica asa-numitului sistem de "contingentare", in aceasta privinta cote de pescuit, acordate britanicilor prin dreptul comunitar, erau jefuite de nave de pescuit spaniole si portugheze, care erau inregistrate sub pavilion britanic, fara sa fi avut o legatura autentica cu Regatul Unit.

In pofida unei reglementari de drept comun, bine statornicita, conform careia instantele britanice nu aveau voie ca - in procedura protectiei juridice temporare (adica inaintea deciziei definitive in speta principala) - sa lase neaplicata o lege emisa de parlament, Camera Lorzilor a inaintat la CJCE, recursului in interpretare intrebarea daca dreptul comunitar poate obliga o instanta dintr-un stat membru sa acorde protectia juridica temporara daca sunt revendicate drepte subiective, decurgand din reglementari cu efect direct ale dreptului comunitar. Conform asteptarilor, CJCE a raspuns afirmativ la intrebarea inaintata si, in concluzie, a stabilit ca o instanta nationala este obligata ca - in procedura protectiei juridice temporare - sa amane, provizoriu, punerea in aplicare a unei legi a statului, daca se ajunge la ideea ca legea incriminata este in contradictie cu dreptul comunitar.

Procesul "Factortame" are semnificatia unei pietre de hotar in evolutia sistemului constitutional britanic. Fidelitatea supunerii de buna voie a instantei britanice supreme, bogate in traditii, oglindeste un nou stadiu de reflectie asupra chestiunii raportului dintre dreptul comunitar si dreptul national. In aceasta privinta, Camera Lorzilor are o atitudine fundamentala constructiva, proeuropeana, care a contribuit decisiv la reusita principiului prioritatii dreptului comunitar.

Lordul Denning, custodele colectiei de documente, a recunoscut importanta covarsitoare a dreptului comunitar in ordinea de drept britanica inca din 1974, atunci cand el - in decizia, devenita faimoasa, data in procesul "Bulmer contra Bollinger" - s-a exprimat astfel:

"Cand ajungem sa ne referim la chestiunea europeana, Tratatul este precum fluxul unei maree. El se revarsa in estuare si in susul raurilor, neputand fi stavilit. Parlamentul a decretat ca, de cum inainte, Tratatul urmeaza ca fie o parte din dreptul nostru".