Definitia si caracteristicile procesului bugetar

Definitia si caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar, sub aspectul continutului, reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile competente ale statului in scopul concretizarii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentala. Optand, in cadrul politicii economico-financiare, pentru un anumit volum si structura de bunuri si servicii publice (educatie, ingrijirea sanatatii, cultura, aparare, ordine publica etc.), distribuite prin reteaua institutiilor guvernamentale, autoritatea de stat imputernicita, prin sistemul de legi specifice, pune in miscare un complex de mecanisme de producere si distribuire a acestor bunuri si servicii.

Procesul bugetar presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii catre cetateni a bunurilor si serviciilor publice.

Instrumentul in care isi gasesc reflectarea toate resursele financiare publice si cheltuielile publice il constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflecta fluxurile de venituri si de cheltuieli ale sectorului public, si anurne: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale - care constituie, laolalta, bugetul public national, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor institutii publice cu caracter autonom (spre exemplu, in tarile in tranzitie, bugetul institutiei care se ocupa cu privatizarea societatilor comerciale cu capital de stat).

Pentru ca acest complex sistem de bugete sa devina operational, este necesara, asa cum am mai aratat, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada. Se impune, deci, existenta cadrului juridic care sa reglementeze, pe de o parte, categoriile si nivelurile impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice si pe de alta parte orientarea surselor financiare publice pentru finantarea furnizarii de bunuri si servicii publice.

Majoritatea autorilor definesc procesul bugetar ca fiind un ansamblu de operatiuni care  privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar.

Uneori, descrierea procesului bugetar pare a fi o lista a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, insa procesul bugetar este mai mult decat un scadentar al fluxului deciziilor. Procesul bugetar este o succesiune de secvente politice, deoarece:

participantii au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putand sa opteze pentru un program (proiect) sau altul, asupra unui loc sau altul;

structureaza concurenta dintre entitatile finantate de la buget si dintre programe ;

influenteaza sau ar trebui sa influenteze rezultatele politicilor, cum ar fi marimea totala a bugetului, distributia costurilor si beneficiilor etc.

Principalele caracteristici ale procesului bugetar sunt:

concurarea actorilor multipli, cu obiective (scopuri) diferite, la desenarea procesului bugetar;

vulnerabilitatea procesului la mediul inconjurator (o economie mai dezvoltata sau mai putin dezvoltata, atitudinile cetatenilor fata de cheltuielile publice si fiscalitate, fata de deficitul bugetar);

separarea platitorului de impozite de decidentul bugetar; procesul bugetar determina atat nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cat si mecanismele de asigurare a acestei explicitari;

constrangeri legate in special de nivelul deficitului bugetar, procesul bugetar stabilind limite ale cheltuielilor publice si veniturilor fiscale la inceputul procesului bugetar, astfel incat luarea deciziei sa aiba loc in conditiile unor astfel de constrangeri.

Prima caracteristica a procesului bugetar este varietatea actorilor implicati in elaborarea bugetului si ei sunt adesea in "conflict' in privinta motivatiilor si scopurilor. Astfel, potrivit Legii finantelor publice si a situatiei de fapt care are loc in decursul elaborarii bugetului de stat, principalii actori sunt: entitatile care sunt finantate de la buget: Ministerul Finantelor, Guvernul, Legislativul (Parlamentul); grupurile de interese si cetatenii, ordonatorii principali, secundari si tertiari de credite.

Ordonatorii de credite (tertiari, secundari si principali) au tendinta sa-si extinda aria si volumul serviciilor si activitatilor pentru care solicita alocatii bugetare tot mai mari, in timp ce alti actori bugetari trebuie sa-si limiteze cererile.

Ministerul Finantelor elaboreaza pentru Guvern proiectul bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica ordonatorilor principali de credite (dupa ce acestia au depus propunerile pentru proiectul bugetului de stat) limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, in vederea definitivarii proiectelor de buget.

Sarcina principala a Ministerului Finantelor este ca, pe baza proiectelor de buget definitivate de ordonatorii principali de credite, sa intocmeasca proiectul bugetului de stat pe care sa-l depuna la Guvern.

Parlamentul aproba bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole si pe ordonatorii principali de credite. Legislativul incearca de multe ori sa creasca cheltuielile publice. Motivatia acestui comportament consta in faptul ca parlamentarii sunt constienti ca alegerea lor depinde de abilliatea de care dau dovada pentru furnizarea de servicii publice, de realizarea unor programe si cresterea numarului de locuri de munca in circumscriptiile pe care le reprezinta.

Grupurile de interes sunt preocupate si ele de cresterea bugetului de stat. Ele cauta sa obtina mai multe avantaje pentru membrii lor si sa fie sprijinite fie prin cresterea cheltuielilor publice in favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le platesc.

Cetatenii, desi nu au un rol direct in procesul bugetar, au adesea un rol indirect. Ei pot sa voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, sa respinga anumite forme de fiscalitate sau sa ceara echilibrul bugetar. Ei pot sa-si exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerand alesilor lor sa tina cont de opiniile prezentate de ei.

Acesti actori variati nu au numai scopuri bugetare diferite si potential conflictual, dar ei, in mod obisnuit, au niveluri diferite de putere. Astfel, puterea cea mai mare in cadrul procesului bugetar de la noi o are Guvernul prin intermediul Ministerului Finantelor.

Combinarea diferitelor preferinte si a nivelurilor diferite de putere trebuie sa fie orchestrata prin personalul bugetar, astfel incat sa se obtina acordul tuturor actorilor care trebuie sa respecte regulile jocului. Daca anumiti actori au o putere destul de mare asupra bugetului, ei pot inceta sa participe la procesul bugetar sau pot deveni obstructionisti, blocand orice acord sau impunand solutii rigide si nenegociabile.

O alta caracteristica a procesului bugetar este separarea platitorului de decident, si ea arata ca deciziile in legatura cu cati bani si cum sunt cheltuiti acestia prin intermediul bugetului nu se iau de cei care furnizeaza banii, ci de reprezentantii lor (politicieni). Platitorii si decidentii sunt doua grupuri distincte. Primii nu sunt intrebati sau nu au prioritatea optiunii in legatura cu dorinta lor de a plati sau cat doresc sa plateasca. Puterea statului, prin instrumentele legale de care dispune, ii forteaza pe acestia sa plateasca. Ei au doar posibilitatea sa protesteze daca platesc prea multe impozite sau banii din impozite sunt cheltuiti impotriva dorintei lor (felului in care ei ar dori sa fie cheltuiti) si sa aleaga noi parlamentari care sa-i reprezinte.

Distributia dintre platitori si decidenti conduce la doua caracteristici importante ale bugetarii publice:

responsabilitatea publica (a garanta ca orice leu din banii publici este cheltuit conform aprobarii si a raporta in mod corect contribuabililor cum au fost cheltuiti banii) ;

acceptabilitatea politica (oficialii publici care iau decizii privitoare la buget sunt fortati spre ceea ce contribuabilii doresc).

Despre procesul bugetar se poate spune ca scoate in evidenta si faciliteaza din urmatoarele obiective:

a)  cresterea sau reducerea cheltuielilor publice;

b)  echilibrul sau deficitul bugetar;

c)  schimbul (negocierea) dintre programe si obiective;

d)  concurenta sau minimalizarea concurentei;

e)  controlul financiar si managerial (privind depasirea cheltuielilor publice aprobate si a altor forme de pierderi).

Din cauza ca diferitii actori bugetari au obiective diferite, ar fi dificil sa se ajunga la un consens in legatura cu obiectivele care trebuie accentuate. Unii actori pot pune accentul pe economie si pe eficienta, in timp ce altii, pe reducerea cheltuielilor publice, limitarea sferei serviciilor publice etc.